Kas Van

Op 7 juni 2021 werd een uitspraak gepubliceerd van de kantonrechter over een ontbindingsverzoek van de gemeente Rotterdam. Het ging om iemand die in het geniep geld had aangenomen van een aannemer en daardoor het vertrouwen van zijn werkgever was kwijtgeraakt, met als gevolg dat de gemeente van hem af wilde.

De zaak trok mijn aandacht omdat de gemeente Rotterdam in het recente verleden een aantal keren het nieuws heeft gehaald met grote corruptiezaken, waarin is gebleken dat de gemeente door medewerkers voor veel geld werd beduveld. Mede naar aanleiding daarvan zijn de toch al strikte integriteitsregels in Rotterdam aangescherpt, terwijl met degenen die zich aan een schending van die regels bezondigden, streng werd afgerekend. Een aantal van die zaken heb ik als voorzitter van de bezwarencommissie langs zien komen. Vandaar mijn interesse hoe de gemeente het er in deze zaak bij de kantonrechter heeft afgebracht. Welnu, dat valt niet mee.

De feiten

Een uitvoerder (van publieke werken, wat precies staat niet in de uitspraak) bij de gemeente fungeert als tussenschakel tussen overheid en bedrijfsleven. Hij is verantwoordelijk voor de controle op opdrachten van aannemers. Uit een grootschalig onderzoek van de Rijksrecherche komt naar voren dat deze uitvoerder tussen 2014 en 2018 geld heeft ontvangen van één of meer opdrachtnemers van de gemeente, terwijl er aanwijzingen zijn dat facturen zijn opgehoogd met bedragen die deels ook voor deze uitvoerder bestemd waren. Dat leidt tot een intern onderzoek, waarin betrokkene erkent twee keer contant in een enveloppe te hebben ontvangen van een relatie van de gemeente, zonder dat aan zijn werkgever te hebben gemeld. Volgens de uitvoerder was dat geld bestemd voor een voetbalreis waarbij hij een gezamenlijke vriend zou meenemen en met het geld van de aannemer zou vrijhouden. Het onderzoeksrapport van de interne onderzoekseenheid van de gemeente vermeldt dat niet kan worden vastgesteld dat de uitvoerder hier zelf voordeel van heeft gehad, maar wel dat hij niet transparant is geweest over het feit dat hij tot twee keer toe geld heeft ontvangen van een aannemer.

Het ontbindingsverzoek

De gemeente vraagt de kantonrechter de arbeidsovereenkomst met deze uitvoerder te ontbinden, primair vanwege verwijtbaar handelen. Hij had onder geen beding een geldbedrag mogen aannemen van een relatie die hem later nodig had voor onder meer het goedkeuren van productieverantwoordingsstaten, ook omdat hij op de hoogte was van het geldende integriteitsbeleid. Hij heeft zich gerealiseerd dat hij heeft gehandeld op een manier die niet door de beugel kon maar daar desondanks geen melding van gemaakt bij zijn leidinggevende. Dat handelen is zodanig verwijtbaar dat het moet leiden tot een beëindiging van de arbeidsovereenkomst zonder toekenning van een transitievergoeding. Voor het geval die grond niet zou houden heeft de gemeente daar nog aan toegevoegd dat betrokkene door zijn gedrag het in hem te stellen vertrouwen onherstelbaar heeft geschaad. In de derde plaats heeft de gemeente het verwijtbaar handelen en de verstoorde arbeidsverhouding samen ten grondslag gelegd aan het verzoek de arbeidsovereenkomst te ontbinden. Vanwege het verwijtbare gedrag van de uitvoerder vindt de gemeente dat herplaatsing van deze uitvoerder niet in de rede ligt en dat hij moet worden veroordeeld in de kosten van de ontbindingsprocedure.

Verwijtbaar handelen?

De kantonrechter stelt bij haar beoordeling voorop dat de gemeente aanvankelijke vermoedens van betrokkenheid van deze ambtenaar bij grootschalige fraude niet bevestigd heeft gezien. De gemeente heeft ook niet betwist of zelfs maar ter discussie gesteld dat de uitvoerder zelf geen voordeel heeft genoten van de twee contante giften. Voor de kantonrechter blijft dan over dat de uitvoerder onwenselijk gedrag heeft vertoond en transparanter had moeten zijn over het aannemen van geld, maar dat het er voor moet worden gehouden dat hij een misstap heeft begaan door het geld van zijn zakenrelatie in ontvangst te nemen. Die misstap vindt de kantonrechter gelet op de omstandigheden van het geval niet ernstig genoeg om een ontbinding wegens verwijtbaar handelen te rechtvaardigen. Daarbij neemt zij met name in aanmerking dat dit op geen enkele wijze te maken heeft gehad met omkoping van de uitvoerder, hij er zelf geen voordeel van heeft gehad en kennelijk goede bedoelingen had in die zin dat hij een vriend heeft willen helpen.

Verstoorde verhouding?

Volgens de kantonrechter is geenszins gebleken van een ernstige en duurzame verstoring van de arbeidsverhouding tussen partijen. Zij overweegt dat de gemeente niets heeft ondernomen om de ontstane vertrouwensbreuk te herstellen en vindt niet dat de uitvoerder het vertrouwen van de gemeente definitief onwaardig is geworden, ook omdat hij inzicht heeft getoond in het onjuiste van zijn handelen. De feiten dateren van vier jaar geleden en het ontbindingsverzoek stoelt niet op feiten of omstandigheden van na die periode. Ook de door de gemeente subsidiair aangevoerde grond voor ontbinding treft daarom geen doel.

Cumulatie van omstandigheden?

De gemeente heeft de meer subsidiaire ontbindingsgrond gebaseerd op de stelling dat de uitvoerder een integriteitsschending heeft begaan met tot gevolg dat het vertrouwen in hem verloren is gegaan. Die stelling deelt -gezien het voorgaande niet heel verrassend- in het lot van de eerste twee: de kantonrechter vindt de handelingen die de uitvoerder worden verweten in onderlinge samenhang bezien met het verlies van vertrouwen niet zo ernstig dat daar de consequentie van een ontbinding aan kan worden verbonden. Volgens de kantonrechter zou een minder vergaande maatregel zoals een officiële waarschuwing meer passend zijn geweest, ook gezien het feit dat de uitvoerder al twintig jaar bij de gemeente in dienst was. Zij wijst het ontbindingsverzoek daarom af en veroordeelt de gemeente in de kosten van de procedure.

Commentaar

De vraag die zich bij lezing van deze uitspraak opdringt is hoe de Centrale Raad van Beroep het handelen van deze ambtenaar zou hebben gekwalificeerd. Zou ook de Raad dit zien als een faux pas, zoals de kantonrechter? Ik denk van niet. Uit de vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep komt namelijk naar voren dat een ambtenaar die fungeert als schakel tussen overheid en bedrijfsleven, volstrekt zuiver op de graat moet zijn, kwetsbaar als hij is voor beïnvloeding door zakelijke relaties die via hem naar de gunst van de gemeente proberen te dingen. Je twee keer een enveloppe met honderden euro’s in contanten te laten toestoppen, stiekem, is per definitie fout, ongeacht welke nobele bestemming je voor dat geld in gedachten hebt.

Bij lezing van de uitspraak valt mij op dat de gemeente misschien iets heeft laten liggen door niet te betwisten dat de ambtenaar zelf geen enkel voordeel heeft gehad van de giften. Als ik de in de uitspraak aangehaalde verklaring bezie die deze ambtenaar heeft afgelegd, dan lijkt het erop dat hij heeft erkend het geld van de aannemer te hebben gebruikt voor de reis, dat wil zeggen ook de zijne, en niet alleen voor het vrijhouden van de gezamenlijke vriend. Als dat juist is heeft betrokkene wel degelijk zelf voordeel genoten van deze gift. Om hoeveel geld het precies ging lijkt niet vast te staan, wat het ook niet heel aannemelijk maakt dat de ambtenaar heeft kunnen bewijzen waar hij het geld precies aan heeft besteed. Dat de uitvoerder onomstotelijk bewijs heeft geleverd van het feit dat hij geen cent voor zichzelf heeft gebruikt, is in elk geval niet uit de uitspraak af te leiden. In dat kader is het ook merkwaardig dat de kantonrechter oordeelt dat in deze zaak niet van omkoping zou zijn gebleken; het lijkt erop dat de kantonrechter hier het ontbreken van aanwijzingen voor concrete tegenprestaties die de ambtenaar in ruil voor de gift heeft geleverd, aangrijpt als reden om dat andere element dat hoort bij omkoping, het aannemen van een gift, als het ware te relativeren. Voor de Centrale Raad van Beroep is dat laatste echter helemaal niet bepalend. Het gaat erom dat de ambtenaar ervoor moet waken zich in een kwetsbare positie te begeven door in het verborgene een dubieuze transactie aan te gaan met een partij die zaken doet met de gemeente. Hij moet immers beseffen dat die aannemer iets voor een bewezen dienst terug zou kunnen vragen. Door iets te doen wat de werkgever waarschijnlijk niet goedkeurt, en dat stil te houden, word je chantabel voor degenen die daar wel weet van hebben.

In de jurisprudentie zijn talloze voorbeelden te vinden van zaken waarin dergelijk gedrag ernstig genoeg wordt bevonden voor een strafontslag, ook als dat maar één of twee keer gebeurt. Voor de bestuursrechter doet het over het algemeen niet af aan de ernst van de zaak als de ambtenaar in kwestie verder een onbesmet blazoen heeft, zelfs niet als hij kan bogen op een dienstverband van twintig jaar. Zeker als de werkgever ook nog eens een streng integriteitsbeleid voert moet je als ambtenaar in zo’n functie eenvoudigweg beter weten, helemaal als je die al jaren uitoefent.

Uit de uitspraak maak ik op dat er in deze zaak op zijn minst twijfel mogelijk is over de nobele bedoelingen die de ambtenaar hier zei te hebben. Volstrekt onduidelijk blijft namelijk waarom hij het geld voor de vriend contant heeft laten uitbetalen, in plaats van (bijvoorbeeld) via de bank, met een heldere omschrijving van de bestemming. Ik maak mij sterk dat de Centrale Raad van Beroep daarom aan die veronderstelde nobele intenties van de ambtenaar geen doorslaggevende betekenis zou hebben toegekend.

De tweede vraag die opkomt is of een ambtenaar in een functie als die van deze uitvoerder zich tegenwoordig meer kan permitteren dan voor de Wnra. Ook die vraag verdient in mijn visie een ontkennend antwoord. De eisen die aan zo’n functionaris moeten worden gesteld zijn dezelfde. De waarde (of zo men wil: het belang) van een integer ambtenarenkorps kan moeilijk worden overschat, zoals ook blijkt uit het feit dat de wetgever de norm van goed ambtenaarschap heeft laten bestaan naast de norm van goed werknemerschap, door deze expliciet te verankeren in de vernieuwde Ambtenarenwet. De consequentie van een overtreding van een kernwaarde van goed ambtenaarschap als hier aan de orde zou dus geen andere moeten zijn dan onder het klassieke ambtenarenrecht. Ik maak mij dan ook sterk dat de gemeente er goed aan doet dit oordeel van de kantonrechter voor te leggen aan het gerechtshof.

Wat de uitspraak ons niettemin kan leren is dat het nu meer dan voorheen aankomt op het stellen (en handhaven) van hele duidelijke grenzen. De overheidswerkgever doet er verstandig aan in een gedragscode of een ander document heel nadrukkelijk tot uitdrukking te brengen waar de overtreding van ambtelijke kernwaarden toe zal leiden: beëindiging van het dienstverband. Zero tolerance, met andere woorden, zeker als het gaat om het aannemen van gunsten en verstrengeling van belangen. Wie een goed doel wil steunen kan dat doen zonder zich door een zakenrelatie van de gemeente in het geheim contant geld te laten toestoppen. In mijn woordenboek heet dat geen altruïsme, maar ernstig verwijtbaar handelen.

Vincent van Cruijningen

Dit artikel verscheen eerder op de website van Capra Advocaten

Het CDA zou de champagneflessen ontkurken als het bij de Tweede Kamerverkiezingen op 17 maart erin zou slagen de VVD als grootste partij te verslaan, maar voorlopig is het slechts gelukt op de PI-index 2020. Dat staat voor Politieke Integriteitsindex, waarop sinds 2013 jaarlijks de schandalen worden bijgehouden waar politici bij betrokken waren.

Vanaf het begin stond de VVD vast op de eerste plaats, maar dit keer noteert het CDA over het afgelopen jaar met tien affaires de meeste integriteitsproblemen. Overigens waren traditioneel de lokale partijen bij elkaar opgeteld de virtuele winnaar met elf schendingen. De VVD “zakte” met drie affaires zelfs naar een gedeelde derde plaats achter het veel kleinere Forum voor Democratie (FvD) met toch vier schendingen. De PI-Index telde in totaal 44 integriteitsaffaires wat redelijk spoort met het gemiddelde dat jaarlijks wordt gemeten. Maar voor wie opgelucht ademhaalt en concludeert dat dit toch alleszins meevalt, dient vermeld te worden dat bij twee affaires tientallen politici betrokken waren: het onvermeld laten van nevenfuncties en het overtreden van een nieuwe gedragscode.

Gevoelige coronaregels

Meest opvallende schending was de rel rond het huwelijk van Ferd Grapperhaus, minister van Justitie, die daar zelf geen anderhalve meter afstand hield en dus “zijn” eigen coronaregels overtrad. Extra pijnlijk was dat hij feestende mensen eerder nog “aso’s” had genoemd. In deze affaire kwamen drie belangrijke trends samen: opmerkelijk veel problemen voor het CDA, de dubbele moraal die veel politici voor zichzelf hanteren en de worsteling met de Covid-19 regels. Het verkeerde voorbeeld van dat laatste gaf koning Willem-Alexander die met het gezin naar zijn Griekse villa vloog en zich na veel ophef gedwongen zag het volk op tv hierover zijn excuses aan te bieden. Acht politici belanden op de Index voor soortgelijke vergrijpen, zoals minister van Defensie Ank Bijleveld die in opspraak kwam door kerkbezoek, een wethouder in Nunspeet deed op zijn huwelijk een ‘Grapperhausje’ en de burgemeester van Waalre werd zingend in een café betrapt, dicht op de andere bezoekers.

Dubbele moraal

Zo bikkelhard als de overheid kan zijn voor zijn eigen burgers – zie de toeslagenaffaire kinderopvang – zo mild zijn zij voor zichzelf. Decennialang heeft de Tweede Kamer zich verzet tegen een eigen gedragscode.

Dit terwijl cruciale beroepen als notarissen, accountants en advocaten wettelijk verplicht zijn om hun branche ‘schoon’ te houden. Honderdduizenden financiële dienstverleners moeten jaarlijks verdachte transacties melden, maar de Nederlandse politiek pretendeerde altijd te keurig te zijn om zichzelf zo de maat te nemen. Dat leverde de gênante situatie op dat de GRECO, de Europese anticorruptie waakhond,

hierover Nederland jaar in, jaar uit op de vingers tikte. Inmiddels is er een gedragscode, maar het probleem is en blijft dat de Kamer nooit een goed inhoudelijk debat heeft gevoerd over integriteit en over wat nu precies wel en niet mag.

Onderzoeksjournalistiek

Omdat het zelfreinigend vermogen van de politiek nog altijd in het embryonale stadium verkeert, worden de schandalen van buitenaf bekend gemaakt. Zo onthulde onderzoeksplatform Follow The Money afgelopen oktober dat de penningmeester van Forum voor Democratie, Olaf Ephraïm, een vermogen verdiende met frauduleuze transacties in aandelen. De Groene Amsterdammer meldde in september dat Markuszower, Tweede Kamerlid voor de PVV, directeur is bij een adviesclub die btw terugvordert voor bedrijven, waarmee hij minstens duizend euro per maand verdient. Een andere directiefunctie gaf hij, in strijd met de regels, niet op in het Kamerregister. Zembla bracht in november naar buiten dat maar liefst 21 Kamerleden een nevenfunctie niet hadden gemeld en dat 8 Kamerleden niet hadden opgegeven wat ze ermee verdienden. De aangenomen gedragscode schrijft voor dat parlementariërs vooral goed registreren en een college van integriteit kijkt dan of dit ook gebeurt en kan een sanctie opleggen. Dat klinkt prachtig maar… het komt alleen in actie bij klachten. Wim Voermans, hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden, noemt de handhaving dan ook ‘een lachertje’ omdat er niet actief wordt gecontroleerd of de opgaven kloppen. Zo geeft SGP’er Roelof Bisschop niet op hoeveel hij krijgt als toezichthouder bij de Christelijke Hogeschool Ede, terwijl dit volgens de statuten van de school 8400 euro is. Ook bij de adviesbureaus van CDA’ers Michel Rog en Martijn van Helvert staat ‘geen opgave’ bij de inkomsten.

Landelijke peiling

Tegelijk met het uitbrengen van de PI-Index stelde EenVandaag aan ruim 27.000 leden van haar Opiniepanel de vraag welke partijen het meest en het minst zuiver zijn. Dan neemt de VVD weer haar vertrouwde koppositie in met 42 procent van de stemmers dat haar de minst integere partij vindt. Een kwart van de stemmers wijst FvD aan, vooral vanwege het gedrag van partijleider Thierry Baudet. Bij de partijen die het meest van onbesproken gedrag zijn, scoren de kleine christelijke partijen, ChristenUnie (17%) en SGP (12%). Opmerkelijke uitkomst is nog dat waar de meeste ondervraagden zeggen integriteit als ‘heel belangrijk’ te beschouwen bij het uitbrengen van hun stem, dat niet geldt voor VVD-kiezers. Slechts eenderde kent daar veel waarde aan toe en 13 procent van hen hecht zelfs weinig tot geen waarde aan integere politici.

Incident of beterschap?

De VVD is dus niet meer de partij met de meeste affaires en ook valt op dat er vorig jaar geen prominente, landelijk actieve VVD’ers in opspraak kwamen. Na de grote schandalen rond VVD’ers als Jos van Rey, Ton Hooijmaijers, en Henry Keizer heeft de partij meer werk gemaakt van integriteitsbeleid. Of dat de oorzaak is voor het geringe aantal affaires en of die daling structureel is of een toevallige dip, is nog niet te zeggen. Er moet er in VVD-kringen vooral niet te vroeg gejuicht worden. Uit eerder genoemd onderzoek van Zembla kwam naar voren dat van de 28 politici die nevenfuncties of inkomsten hadden verzwegen er liefst 10 van de VVD waren. Eén zwaluw maakt nog geen zomer.

Job de Haan, nieuwsredacteur Integriteit.nl

Op 31 augustus 2020 is bij de Tweede Kamer het wetsvoorstel Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur ingediend. Doel van dit wetsvoorstel is de integriteit in het decentraal bestuur te bevorderen en de aanpak van aanhoudende bestuurlijke problemen verder te ondersteunen.

Memorie van Toelichting

In de hierbij behorende Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35546, nr. 3) wordt benadrukt dat een goed functionerend en integer openbaar bestuur een belangrijke bijdrage levert aan het vertrouwen van mensen in de politiek. Voorop staat dat politieke ambtsdragers primair zelf verantwoordelijk zijn voor het agenderen, bewaken en borgen van integriteit. Niettemin zijn ook in de organieke wetten diverse bepalingen opgenomen die tot doel hebben de zuiverheid in de persoonlijke en bestuurlijke verhoudingen te waarborgen.

Dit wetsvoorstel vult die waarborgen op onderdelen aan. Het gaat daarbij om het voorzien in een verplichte Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) voor bestuurders en om verduidelijking van de bepalingen die betrekking hebben op belangenverstrengeling. Ook worden de bepalingen verbeterd die betrekking hebben op het opleggen en opheffen van geheimhouding op informatie. Verder wordt een extra bevoegdheid toegekend aan de commissaris van de Koning als rijksorgaan in geval van integriteitskwesties dan wel bestuurlijke problemen in gemeenten en wordt een voorziening in de Kieswet getroffen op het gebied van lijstuitputting. Daarmee strekt dit wetsvoorstel ertoe de integriteit in het decentraal bestuur te bevorderen en de aanpak van aanhoudende bestuurlijke problemen verder te ondersteunen.

De Memorie vervolgt dat besturen niet altijd zonder conflicten gaat. Die conflicten kunnen zich op diverse niveaus afspelen: in de raad, in het college, tussen de raad en het college, tussen het college of de raad en de burgemeester, enzovoorts. Gemeenten hebben daarbij zelf een aantal knoppen om aan te draaien. De raad kan een wethouder ontslaan om politieke redenen (artikel 49 Gemeentewet), bijvoorbeeld vanwege zijn aandeel in een bestuurlijk conflict, een integriteitsschending of in het geval van verdenking van enig strafbaar feit. De burgemeester kan bij bestuurlijke problemen vanuit zijn positie met gezag optreden om partijen bij elkaar te brengen. Meer specifiek kan hij de bestuurlijke integriteit van de gemeente bevorderen (artikel 170, tweede lid, Gemeentewet). Bij verdenking van een strafbaar feit, zoals schending van de geheimhouding, dreigen met geweld of corruptie kan aangifte worden gedaan. De commissaris van de Koning heeft als rijksorgaan een wettelijke taak om te adviseren en te bemiddelen bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen in een gemeente of als de bestuurlijke integriteit in het geding is (artikel 182, eerste lid, onder c Provinciewet).

Bevordering van de bestuurlijke integriteit staat hoog op de politieke agenda. In de bestuurspraktijk bestaat al langere tijd de behoefte aan nieuwe mogelijkheden om bestuurlijke problemen en integriteitskwesties het hoofd te bieden en het bij de tijd brengen van de bestaande bepalingen. Dit wetsvoorstel voorziet daarin.

Inhoud van het wetsvoorstel

1) De VOG voor wethouders
Dit wetsvoorstel maakt van het overleggen van een VOG een benoembaarheidsvereiste, in aanvulling op de vereisten voor het wethouderschap zoals die thans in de wet zijn geregeld (artikel 36a jo. artikel 10 en artikel 36b Gemeentewet). Het is aan de raad, als orgaan dat de wethouders benoemt, om aan die vereisten te toetsen. De VOG moet dus voorafgaand aan de benoeming door de kandidaat-wethouder aan de raad overgelegd worden. Gevolg is dat het niet kunnen overleggen van een VOG betekent dat betrokkene niet tot wethouder kan worden benoemd. Daarmee verdwijnt het huidige vrijblijvende karakter van het aanvragen van een VOG.

2) Versterking positie commissaris van de Koning
Voorgesteld wordt om het de commissaris van de Koning door middel van een wijziging van artikel 182 Provinciewet mogelijk te maken alle vergaderingen van het gemeentebestuur bij te wonen en alle documenten in te zien waarvan naar zijn redelijk oordeel voor het vervullen van zijn specifieke taak kennisneming nodig is. Deze zogenaamde bestuurlijke toegangsbevoegdheid geeft de commissaris van de Koning een concreet handvat voor het invullen van zijn reeds bestaande taak ten aanzien van gemeentelijke integriteitskwesties en bestuurlijke problemen.

3) De bepalingen inzake belangenverstrengeling
Volksvertegenwoordigers – met uitzondering van de leden van de Tweede Kamer – doen hun werk in deeltijd. Dit betekent dat zij naast het zijn van volksvertegenwoordiger andere werkzaamheden of activiteiten uitoefenen en die ervaring mee kunnen brengen in de (politieke) besluitvorming over de begroting en in het maken van regels. De grens ligt echter bij het beïnvloeden van besluitvorming ten behoeve van individuele belangen. In dat verband is het aangewezen om bepalingen inzake belangenverstrengeling van volksvertegenwoordigers en bestuurders op decentraal niveau te verduidelijken. Dit betreft de bepalingen inzake stemonthouding, onverenigbare betrekkingen en verboden handelingen.

4) Herverdeling van zetels bij lijstuitputting
Wanneer raadsleden om redenen van hardnekkige bestuurlijke conflicten hun zetels niet meer innemen, verhoudt dit zich moeizaam tot de eis van de wetgever dat een gemeenteraad van een bepaalde omvang moet zijn gelet op het aantal inwoners (artikel 8 Gemeentewet). De Kieswet bepaalt dat indien raadsleden hun zetel niet innemen en daarvan afstand doen, de volgende kandidaten op dezelfde lijst de zetel innemen. Nemen ook deze personen de zetel niet in, dan stelt het Centraal Stembureau vast dat er geen personen van de betreffende lijst beschikbaar zijn; in dat geval kunnen de vrijgekomen plaatsen over de andere partijen worden verdeeld. De regering stelt voor de mogelijkheid van herverdeling bij lijstuitputting uit te breiden tot gemeenteraden met een omvang van minder dan 19 zetels (maximaal 20.000 inwoners). Zo wordt geborgd dat er altijd een gemeenteraad is van de omvang die minimaal benodigd is om al haar taken te vervullen.

5) Geheimhouding
Bij integriteit en goed bestuur speelt het omgaan met informatie een belangrijke rol. In die informatiestroom is openbaarheid het uitgangspunt. Voor gevallen waarin gemeentelijke organen wel informatie willen uitwisselen, maar openbaarheid van die informatie niet aan de orde is, bestaat de mogelijkheid tot het verstrekken van informatie onder de verplichting tot geheimhouding. Dit is geregeld in de artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet. In de gemeentelijke praktijk bestaat veel onduidelijkheid over deze regeling.

In het wetsvoorstel is gekozen voor een opzet waarbij niet langer per gemeentelijk bestuursorgaan apart in de wet wordt beschreven wat de bevoegdheden zijn. In plaats daarvan wordt er één centraal (maar beknopt) geheimhoudingshoofdstuk voorgesteld. Verder wordt mondelinge informatie in een besloten vergadering duidelijker onderscheiden van schriftelijke informatie waarop een verplichting tot geheimhouding rust. Ook wordt voorgesteld om wettelijk te regelen dat wanneer een commissie waarin raadsleden zitting hebben geheime informatie verkrijgt, de gemeenteraad daarover altijd óók de beschikking heeft. Voor de burgemeester wordt de bevoegdheid om geheimhouding op informatie te kunnen leggen, geëxpliciteerd.

Tot slot komt de mogelijkheid om individuele raadsleden onder geheimhouding te informeren, te vervallen. Met het vervallen van deze mogelijkheid wordt het uitgangspunt van gelijkheid in de informatiepositie tussen raadsleden benadrukt. Die gelijkheid komt in het inlichtingenrecht specifiek tot uitdrukking: indien één lid verzoekt om informatie, wordt deze aan alle leden ter beschikking wordt gesteld. Differentiatie in de informatiepositie is wat de regering betreft slechts mogelijk met betrekking tot die raadsleden die de verplichting tot geheimhouding schenden. Om die reden stelt de regering voor om de raad de mogelijkheid te bieden om te besluiten dat een lid dat de geheimhouding schendt, voor de duur van maximaal drie maanden geen geheime informatie verstrekt krijgt. Een dergelijk raadsbesluit staat los van de beoordeling van de strafwaardigheid van schending van de geheimhouding in de zin van artikel 272 Wetboek van Strafrecht.

Tweede tranche

Het onderhavige wetsvoorstel betreft een eerste tranche aan wetgeving. De tweede tranche omvat (1) de wettelijke verankering van een risicoanalyse integriteit voor kandidaat-wethouders; (2) de benoemingsprocedure van de commissaris van de Koning; (3) uitbreiding van de gronden om uit het kiesrecht te worden ontzet en het verbod om een bestuurlijke functie te bekleden, als bijkomende strafrechtelijke veroordeling. Het is de bedoeling dat zowel het onderhavige wetsvoorstel als de in voorbereiding zijnde tweede tranche voor de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022 in werking zijn getreden.

Esther van Gaal

Dit artikel verscheen eerder op de website van Capra Advocaten

Integriteit en geanonimiseerde verklaringen: in de regel is dit geen gelukkige combinatie. Bij een (vermoeden van een) integriteitsschending – denk bijvoorbeeld aan ongewenst gedrag – wil je als werkgever kunnen optreden.

Dit vraagt om een zorgvuldig onderzoek, niet alleen in het belang van de medewerkers die last hebben van bepaald gedrag, maar ook in het belang van de medewerker die het vermeende gedrag vertoont. Laatstgenoemde moet zich immers tegen de verdachtmakingen kunnen verweren. En daar ontstaat vaak een spanningsveld op het moment dat eerstgenoemde medewerkers uitsluitend anoniem willen meewerken aan een onderzoek.

Het overkwam een befaamd recensent van de Volkskrant. Al langere tijd gingen er geruchten dat hij vrouwelijke auteurs benaderde alvorens hij over hun boeken een recensie ging schrijven. Omdat hij bij herhaling bleef ontkennen zich hieraan schuldig te hebben gemaakt, liet de Volkskrant intern en extern onderzoek doen. Aan de auteurs werd in beide onderzoeken anonimiteit toegezegd. Hoofdzakelijk daartegen richtte zich het verweer van de recensent in de procedure tot ontbinding van zijn arbeidsovereenkomst. De kantonrechter ging hier niet in mee. De kantonrechter kwam tot het oordeel dat er voldoende concrete aanwijzingen en ook bewijsstukken waren over de bronnen en de aard en de inhoud van de contacten om te kunnen begrijpen waartegen de recensent zich diende te verweren.

Het is mijns inziens een terecht oordeel. De recensent had zelf de namen van auteurs van de – geanonimiseerde – screenshots achterhaald en had zelf ook nog zes namen genoemd van vrouwelijke auteurs met wie hij contact had gehad. Voor de recensent was dus duidelijk om welke auteurs het ging en bovendien waarover hij openheid diende te betrachten. Het is een voorbeeld van een uitspraak waaruit blijkt dat geanonimiseerde onderzoeksresultaten onder omstandigheden geoorloofd zijn. Let wel, het is zeker geen pleidooi voor het grenzeloos (laten) doen van geanonimiseerd onderzoek. Hoe invoelbaar de wens van medewerkers om anoniem een verklaring te kunnen afleggen soms ook kan zijn, als een werkgever arbeidsrechtelijke gevolgen aan een onderzoeksresultaat wil verbinden, dient de uitkomst van een onderzoek nu eenmaal te berusten op een feitelijke grondslag. Anonieme verklaringen zullen in dat onderzoek dan ook geverifieerd moeten worden aan de hand van meer objectieve gegevens. De kantonrechter ontbond overigens uiteindelijk de arbeidsovereenkomst op de g-grond, de verstoorde verhouding.

Amke de Visser

Dit artikel verscheen eerder op de website van Capra Advocaten

Een deel van de 175.000 ambtenaren die sinds maart van dit jaar van de ene op de andere dag moesten gaan thuiswerken, gebruikt onveilige digitale kanalen om te communiceren. Sommigen van hen gebruiken WhatsApp en privé-email voor het uitwisselen van vertrouwelijke informatie en houden zich daarmee niet aan de veiligheidsrichtlijnen van hun organisaties. Een deel van de ambtenaren bij de rijksoverheid heeft behoefte aan duidelijkere communicatie over het veilig gebruik van samenwerkings-ICT zoals berichtenapps en online vergaderdiensten. Zo blijkt uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer.

Covid-19

Dat onderzoek behelsde het gebruik van ICT-middelen tijdens de coronacrisis bij ministeries en de Hoge Colleges van Staat. Het digitaal werken bij de rijksoverheid komt door de corona-uitbraak in maart van dit jaar in een stroomversnelling. Vrijwel alle circa 175.000 rijksambtenaren werken zoveel mogelijk vanuit huis en dat vergt een enorm aanpassingsvermogen van ICT-medewerkers en ondersteunende diensten. In haar rapport deelt de Algemene Rekenkamer allereerst een compliment uit voor de manier waarop ministeries, individuele ambtenaren en ICT-dienstverleners op deze immense opgave hebben gereageerd. Maar als in een enquête de vraag wordt gesteld of het thuiswerken ook op een veilige manier gebeurt, is het antwoord niet positief.

Duidelijker communiceren

Uit die enquête, die de Algemene Rekenkamer hield onder rijksambtenaren en medewerkers van Hoge Colleges van Staat, blijkt dat 7% van de respondenten WhatsApp gebruikt en één op de zes werknemers zijn privé-email voor vertrouwelijke communicatie, terwijl dit niet is toegestaan. Eén van de oorzaken is dat ambtenaren soms niet weten welke applicaties ze wel of niet mogen gebruiken. Zo staat op de interne website van de rijksoverheid dat WhatsApp onder voorwaarden voor werk gebruikt mag worden. Maar bij verschillende ministeries is die berichtenapp nadrukkelijk niet toegestaan. Andere motieven zijn het gebruiksgemak waardoor men sneller en makkelijke kan werken of omdat men via een bypass naar de eigen computer een document alsnog kan printen wat via de officiële kanalen, om veiligheidsredenen, niet mogelijk is.

Verder verklaart een vijfde van de respondenten niet op de hoogte te zijn van de afspraken voor het gebruik van samenwerkings-ICT en zegt behoefte te hebben aan meer eenduidige en begrijpelijke communicatie over welke samenwerkings-ICT men kan gebruiken. 22% is niet tevreden over de communicatie van de afspraken. De meeste onduidelijkheid bestaat over het gebruik van berichtenapps zoals WhatsApp en online samenwerkingsplatforms zoals MS-Teams, Sharepoint of Dropbox. 

Informatiebeveiliging en privacy

De belangrijkste risico’s van het gebruik van ICT voor samenwerking op afstand zijn die op het gebied van informatiebeveiliging, privacy en (adequate) archivering van informatie. Nauwere samenwerking tussen ministeries moet de kansen vergroten om te komen tot gemeenschappelijke, veilige samenwerkings-ICT en eenduidige werkafspraken. Door het gebruik van onveilige middelen of het onjuist gebruik van de aanbevolen ICT-voorzieningen kan informatie in handen van onbevoegden komen. Het is onduidelijk of dat in de praktijk al tot schade heeft geleid, maar het is op zich al kwalijk dat het gebeurt. Een datalek is alleen al schadelijk omdat de achterdeur openstond en dan hoeven er niet eens daadwerkelijk data gelekt te zijn. Het feit dat het überhaupt zou kunnen maakt het ernstig. Het gebruik van berichtenapps op mobiele telefoons wordt trouwens gezien als het grootste risico. Een concreet voorbeeld zijn werknemers die de organisatie verlaten maar in app-groepen blijven meelezen met werk gerelateerde (vertrouwelijke) informatie.

Ministeries zelf in de fout

Opvallend in het onderzoek is de constatering dat ook hoge ambtenaren en ministers verzuimen om de voorgeschreven middelen te gebruiken. Voorbeelden daarvan zijn minister van justitie  Ferd Grapperhaus (WhatsApp-verkeer met burgemeester Halsema van Amsterdam), Wouter Koolmees van Sociale Zaken (ICT-problemen) en oud-minister van Economische Zaken Henk Kamp (privémail). Dit terwijl hun voorbeeldfunctie van belang is voor het gebruik van veilige IT-applicaties in de rest van de organisatie. Populaire berichtenapps, tablets en smartphones hebben bij hoge ambtenaren en bewindspersonen vaak de voorkeur boven de sterk beveiligde middelen omdat ze gemakkelijker, sneller en gebruiksvriendelijker zijn. Na het begin van de coronacrisis bleek uit mediaberichten dat bewindspersonen onveilige tools als Zoom en WhatsApp gebruiken.

Onderlinge kortsluiting 

In de communicatie met het buitenland zijn er vergelijkbare hindernissen te nemen. Zo maakt de Algemene Rekenkamer zelf geen gebruik van de digitale videotool ZOOM, maar is dat de enige applicatie die de Franse collega’s gebruiken. Ook de uitvoerende ambtenaren hebben met dat probleem af te rekenen. En als de uiteindelijke uitkomst dan is om het toch maar via Zoom te doen, dan zegt men er meteen bij dat bepaalde zaken niet besproken zullen worden of alleen op hoofdlijnen en niet in detail. Ook tussen de ministeries onderling blijken de afspraken te verschillen over wat wel en wat niet te gebruiken. En tevens de vraag: waar vind ik die en wat zijn de algemene afspraken? Op dat punt valt nog veel winst te behalen. Een andere uitkomst is dat de top van de ministeries is in gebreke gebleven om de ambtenaren daarover beter te informeren. Maar hoe nuttig een goede informatievoorziening ook is, uiteindelijk gaat het om de naleving, om het in praktijk brengen van de afspraken.

Job de Haan, nieuwsredacteur Integriteit.nl

Een stille parlementaire revolutie, aan het zicht onttrokken door het oplaaiend pandemisch geweld van Covid-19. Zo zou je, met gevoel voor dramatiek, de eind september aangenomen motie ‘Gedragscode Leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal’ kunnen noemen. Deze schrijft voor dat de Kamerleden hun ambt onafhankelijk uitoefenen in het algemeen belang, geen giften of gunsten aannemen, zichzelf niet voortrekken en hun werk niet voor persoonlijk gewin gebruiken.

Nu bestonden deze regels op papier al lang, maar controle op en de handhaving daarvan schoot schromelijk tekort, waardoor Kamerleden in het verleden alsnog in opspraak raakten. Er komt nu, dat is nieuw, een onafhankelijk college van toezicht. Daarmee komt de Kamer na zeven (!) jaar tegemoet aan de aanbevelingen van GRECO, het anti-corruptieorgaan van de Raad van Europa, dat diverse malen pleitte voor aanscherping en betere handhaving. Eind goed, al goed? Helaas de revolutie blijkt vooral een papieren tijger te zijn.

Code met sancties

De vraag is namelijk wat er straks, met de code in de hand, in de praktijk gaat veranderen aan het gedrag van de Kamerleden. Denk dan aan gevallen zoals die van Isabelle Diks (GroenLinks) en Dion Graus (PVV) die in opspraak kwamen door hun onkostenvergoeding, het niet als geschenk opgegeven appartement van Alexander Pechtold (D66), de onbetaalde vliegreisjes van Thierry Baudet (FvD), de stroopwafels van Henk Krol (toen nog 50Plus) en het rijden onder invloed van Wybren van Haga (ex-VVD) als meest recente voorbeelden. Het grote verschil met vroeger zal nu moeten worden gemaakt door de instelling van een onafhankelijk college van onderzoek, dat bestaat uit drie mensen van buiten de Kamer. Op hun advies kan de Kamer een lid dat over de schreef is gegaan een sanctie opleggen. De mogelijkheden zijn een ‘aanwijzing’, een berisping of een schorsing voor maximaal een maand. Maar zelfs als tot die zwaarste straf wordt overgegaan mag het Kamerlid van huis uit nog wel aan alle stemmingen meedoen. Dat vond een NRC-columnist nog steeds een milde straf, niet meer dan een soort “enkelbandvrij thuiswerken”. Toch kan niet worden ontkend dat de sanctiemogelijkheid een verbetering is in vergelijking met het vrijblijvende karakter van een louter papieren gedragscode waar geen enkele dreiging van uitging. Je kunt stellen dat een gewone burger hoger gestraft wordt voor zaken als valsheid in geschrifte of het knoeien met declaraties, maar een Kamerlid dat officieel berispt of geschorst wordt loopt aanzienlijke reputatieschade op, die hem of haar nog lang zal achtervolgen.

Adder onder het gras

Een van de pijlers van de code is dat de parlementariërs hun geschenken, giften, reizen en nevenfuncties goed registreren, het college van integriteit bekijkt dan of dit ook echt gebeurt en kan eventueel een sanctie opleggen. Daar is echter een belangrijke restrictie aan verbonden: het kan alleen in actie komen als er daadwerkelijk een klacht wordt ingediend. En daar zit dan ook direct de achilleshiel. Hoogleraar staats- en bestuursrecht in Leiden Wim Voermans, noemt de handhaving dan ook ‘een lachertje’ omdat er bijvoorbeeld niet actief gecontroleerd wordt of de opgaven kloppen. Ook zijn collega aan de Radboud Universiteit in Nijmegen, Paul Bovend’Eert, hekelt het gebrek aan controle van de registers in het parlement: ‘Als je integriteit serieus neemt, loop je het een keer allemaal na. Ook inhoudelijk.’ En Muel Kaptein, hoogleraar bedrijfsethiek aan de Erasmusuniversiteit, stelt: ‘Er wordt alleen procedureel gekeken met de gedachte, als er maar iets is ingevuld, dan is het vast wel goed. Zo zet je de samenleving vooral op het verkeerde been. Alle toezicht ontbreekt.’ Kaptein mist steekhoudende vragen als: ‘Wat voor een functie is dit? Met welke praktijken houdt men zich bezig? Hoeveel verdient iemand er echt mee?’

De code getoetst

Dat de kritiek van de hoogleraren niet louter theoretisch is, blijkt uit een onderzoek van Spit, een coöperatie van onderzoeksjournalisten, dat recent gepubliceerd werd in De Groene Amsterdammer. Daaruit blijkt dat Tweede Kamerlid Gidi Markuszower (PVV) directeur is van het bedrijf VAT IT, dat btw terughaalt voor multinationals. Daarmee verdient hij minstens duizend euro per maand. Hoewel de constructie legaal is, kun je je afvragen of een Nederlandse volksvertegenwoordiger in de directie moet zitten van een internationaal bedrijf dat multinationals helpt zo min mogelijk btw te betalen. Kaptein: ‘Het is wonderlijk dat dit kan. Er staat in het nevenregister alleen dat hij voor dit bedrijf werkt, maar niet wat dit bedrijf eigenlijk doet of in welke sector het actief is’. Markuszower was overigens het Kamerlid dat mordicus tegen de nieuwe gedragscode was. Volgens hem krijgt het college van toezicht de macht om Kamerleden ‘de mond te snoeren en wordt op die manier het vrije woord beperkt’. Hij noemde dat in het debat ‘ondemocratisch, onnodig en onfris’.

Het is goed om te bedenken dat het Tweede Kamerlidmaatschap geldt als een fulltime functie, goed voor een jaarlijks inkomen van 116.000 euro. Bekleedt men een betaalde nevenfunctie, dan mag dat bedrag niet meer zijn dan veertien procent van zijn Kamersalaris. Daarboven vindt er een korting op dat salaris vast. Nu heeft Theo Hiddema, Kamerlid voor Forum voor Democratie, een eigen rechtspraktijk met kantoor in Maastricht, maar in het nevenregister staat bij hem onder het kopje neveninkomsten ‘geen opgave’, terwijl dat volgens de regels wel zou moeten. Maar zonder een klacht kan het college van toezicht dus niet zelf controleren of de opgegeven informatie en bedragen wel kloppen.

Geen revolutie

Samengevat concludeert hoogleraar staatsrecht Paul Bovend’Eert dat ondanks de nieuwe gedragscode integriteit bij de Nederlandse overheid nog in de kinderschoenen staat. ‘Al twintig jaar.’ Er wordt veel gepraat en soms wat afgestoft, maar van ‘een echt serieus systeem’ is geen sprake. Hij wijst naar de Verenigde Staten waar de regels veel strenger zijn, waar de volksvertegenwoordigers jaarlijks hele boekwerken (inclusief schriftelijke bewijzen) moeten invullen en inleveren. Nevenfuncties, bezittingen, aandelen, alles moet openbaar worden gemaakt. ‘Inclusief informatie van je partner of je kinderen.’

De echte revolutie moet nog aanbreken.

Job de Haan, nieuwsredacteur Integriteit.nl

“Voorzitter, hier vallen mijn schoenen van uit… gekker moet het niet worden… We worden door het kabinet permanent niet geïnformeerd… we kunnen onze taak niet doen, we kunnen niet rechtzetten wat er fout gaat” (Renske Leyten, SP).  “Voorzitter, ik kan mezelf moeilijk bedwingen, dit is echt heel pijnlijk… Wat voor werk ben ik hier aan het doen, ik kan wel wat anders gaan doen… Ik vind dit buitengewoon kwalijk van dit kabinet” (Pieter Omtzigt, CDA).

Zeldzaam emotionele uitroepen eind juni in de grote zaal van de Tweede Kamer, aan het einde van het parlementaire jaar, waar voor de zoveelste keer de toeslagenaffaire kinderopvang van de belastingdienst centraal stond. Honderden ouders werden jarenlang ten onrechte als fraudeur gezien en moesten de fiscus duizenden euro’s terugbetalen. Maar de citaten hierboven sloegen nu eens niet op de fouten van de belastingdienst, maar gingen over een veel fundamenteler probleem: het stelselmatig onvolledig en verkeerd informeren van de Tweede Kamer door de regering. Centrale vraag: wie bepaalt welke informatie het parlement mag krijgen? Is dat de regering of is dat het parlement?

Dynamische relatie

Op zich is het vreemd dat over het antwoord verschil van mening bestaat. Immers, artikel 68 van de Grondwet zegt over de informatiepositie van het parlement: “De ministers en de staatssecretarissen geven de Eerste en Tweede Kamer elk afzonderlijk en in verenigde vergadering mondeling of schriftelijk de door een of meer leden verlangde inlichtingen waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat”. Toch kwam het begin dit jaar tot een botsing tussen Tweede Kamer en de regering waar de minister van Binnenlandse Zaken hamerde op de formulering ‘inlichtingen’ in het grondwetsartikel maar de kamer zich het recht toedichtte om bepaalde documenten te krijgen. Een motie met die strekking werd unaniem door de Kamer aangenomen. Nu wil het toeval (?) dat de Raad van State uitgerekend begin juni met een kritisch en ongevraagd advies naar buiten komt over wat men noemt de ‘dynamiek’ tussen ministers, ambtenaren en de Kamer. Wie echter verwacht dat dit hoogste adviesorgaan van de regering een grondige analyse levert en vooral een oplossing voorstelt uit de conflicterende belangen, komt bedrogen uit. Het rapport stelt namelijk dat ministers het parlement steeds slechter informeren over dossiers, vaak uit angst voor politieke complicaties. Anderzijds, stelt het advies, schiet ook de Tweede Kamer tekort en is soms meer bezig met ‘scoren’ dan met het daadwerkelijk controleren van de macht. Waarmee de bal weer ligt op het speelveld tussen regering en parlement.

Beeldvorming of patroon?

Iemand die zich beroepshalve opwindt over dit advies van de Raad van State is prof. Wim Voermans, hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit van Leiden. Hij vindt de analyse van de Raad allesbehalve evenwichtig, omdat daarin volgens hem stevig partij getrokken wordt voor bewindspersonen en ambtenaren. De schuld voor de verruwing wordt zonder al te veel reserve bij de Tweede Kamer gelegd, die zich veel te veel door de waan van de dag en incidentenpolitiek zou laten leiden. En het rapport gaat, heel bijzonder, keer op keer pal staan voor ambtenaren. Die moeten vooral beschermd worden door hun minister. De Raad erkent ‘dat in bepaalde gevallen signalen die door burgers, journalisten en Kamerleden worden aangedragen eerst lange tijd door bewindslieden worden ontkend of onderschat terwijl later blijkt dat die signalen wel degelijk juist waren. In de beeldvorming lijkt dat vaak het gevolg te zijn van een structureel patroon van achterhouden en verdraaiingen van de feiten. Dat zou incidenteel voor kunnen komen maar voor een structureel patroon bestaat geen bewijs.’ Kortom: beeldvorming, geen structureel patroon, aldus de Raad. Maar tegen dat laatste tekent Voermans ernstig bezwaar aan. Hij stelt dat wie ook maar eventjes de moeite neemt om aan de hand van krantenberichten van de afgelopen zeven jaar te kijken wanneer er ‘incidenten’ waren waarbij de regering de Tweede Kamer niet, of onjuist informeerde, die komt al snel tot een lijstje van 22 gevallen. Voermans erkent bij het overzicht dat er op punten wellicht valt af te dingen op de vraag hoe ernstig ministers of staatssecretarissen te kort schoten in hun informatieplicht, anderzijds is het lijstje nog zeer onvolledig. Hoe het zij, volgens hem is er wel degelijk sprake van een patroon: 22 aantoonbare gevallen in de laatste zeven jaar en tien daarvan in de afgelopen twee jaar. En dat laatste noemt hij geen toeval omdat ‘beide Kamers, samen met de onderzoeksjournalistiek, wakker lijken te zijn gekust door de incidenten en het kabinet kritischer zijn gaan volgen’.

Van aandacht naar opdracht

Ten slotte de vraag waarom de Raad van State voor ’t eerst sinds twee jaar met een ongevraagd advies naar buiten komt. De aanleiding is tweeledig: het adviesorgaan constateert bij wetsvoorstellen die het ter beoordeling kreeg voorgelegd dat er vaak onduidelijkheid is over de ministeriële verantwoordelijkheid. Ook bij recente kwesties, zoals de luchtaanval in Hawija, de toeslagenaffaire kinderopvang of het ongeluk met de Stint, was onduidelijk wat bewindslieden kon worden aangerekend. De Raad sprak met veertig (oud-)ministers, Kamerleden, ambtenaren en wetenschappers. Ambtenaren gaan gebukt onder de „afrekencultuur”. Zij werken vaak met ondoorzichtige archieven en zouden adviezen vaker voor zich houden, uit vrees dat interne discussies met bewindslieden op straat komen. In het verlengde daarvan maakt de Raad van State zich ook zorgen over de wildgroei aan onderzoekscommissies en zogenaamde (deels) zelfstandig opererende bestuursorganen. Volgens Thom de Graaf, vice-president van het adviesorgaan roept dit „de schijn op” dat ministeriële verantwoordelijkheid kan worden „opgeschort”. De Graaf: „Het wekt de suggestie dat een minister eronderuit wil kruipen.” En dat lukt doorgaans alleen maar tijdelijk, aldus de Raad van State. Kortom: er is volop (hernieuwde) aandacht voor de relatie tussen regering en volksvertegenwoordiging. Nu maar hopen dat die aandacht leidt tot een nieuwe, transparante  afbakening van wederzijdse verantwoordelijkheden ter versterking van de democratie.

Job de Haan, nieuwsredacteur Integriteit.nl

De coronacrisis lijkt aan het begin van de maand mei een nieuwe fase in te gaan. Nadat alle aandacht en energie zich richtte op de uitbraak van Covid-19 en deze een afvlakkende curve vertoont, lijkt de schade aan de economie de hoogste prioriteit te krijgen. Ook worden mondjesmaat op verschillende niveaus versoepelingen aangebracht om de maatschappij weer aan de gang te krijgen, te beginnen bij de scholen.

Tegelijkertijd blijkt de legitimiteit van en het maatschappelijk draagvlak onder de vergaande inperkende noodmaatregelen die de regering nog altijd noodzakelijk acht, onder steeds grotere druk te komen staan. Daarbij zijn nog nooit eerder vertoonde beslissingen in zo’n recordtempo genomen terwijl zorgvuldige wetgeving hierbij achterwege is gebleven. Vandaar dat  het kabinet dan ook bekend heeft gemaakt dat men aan een spoedwet werkt om de maatregelen tegen verspreiding van het coronavirus een steviger juridische basis te geven.

Waarschuwende woorden

Te midden van deze, door de omstandigheden afgedwongen, hals-over-kop-besluitvorming wijzen drie prominente bestuurskundigen op nog weer andere risico’s die kleven aan de huidige crisis van ongekende omvang. Deze zijn emeritus-hoogleraar dr. Leo Huberts, prof. dr. Muel Kaptein en Bart de Koning onderzoeksjournalist bij Follow the Money. Zij zijn sinds 2013 verantwoordelijk voor de Politieke Integriteitsindex, het jaarlijkse overzicht van affaires en schandalen waarin politici verstrikt zijn geraakt.

De drie deskundigen waarschuwen voor een bijkomend gevaar dat door de huidige crisis op de loer ligt: de integriteit van politici die op de proef wordt gesteld. Immers, in een crisissituatie staan grote belangen op het spel, is er maatschappelijke druk, grote onzekerheid over de juiste aanpak en minder tot nauwelijks ruimte voor controle door volksvertegenwoordigers.

Er is door het kabinet de afgelopen weken – hopelijk verantwoord – al gesmeten met miljarden en de tweede ronde staat voor de deur: bewindslieden dienen ongekende financiële injecties toe en plaatsen enorme orders voor bijvoorbeeld medische hulpmiddelen, waarbij de gebruikelijke controles en procedures vanwege de geboden snelheid aan de kant worden geschoven. Dat valt alleszins te begrijpen, maar het zet de deur voor misbruik wel wagenwijd open. Onderzoek in binnen- en buitenland wijst uit dat bij ingrijpende crises tal van integriteitsschendingen niet alleen mogelijk zijn, maar ook zullen voorkomen.

De zeven valkuilen

De drie bestuurskundigen verwachten op grond van hun ervaringen dat op de volgende punten uitglijders en affaires zijn te verwachten:

1. Respectloos gedrag. Een crisis die zoveel slachtoffers maakt, vraagt om ernstige benadering en behandeling in het publieke domein. Dan geven de denigrerende opmerkingen van een minister van Economische Zaken aan het adres van zzp’ers geen pas, die zelf gekozen zouden hebben voor de risico’s die zij lopen.
2. Belangenverstrengeling, in verschillende vormen: a. privé als men tijdens een crisis vertrouwelijke informatie onder ogen krijgt, kan men in de verleiding komen deze voor eigenbelang aan te wenden. Dat kan bijvoorbeeld bij het (ver)kopen van aandelen op grond van voorkennis. b. in opdrachten die men verleent aan vrienden of bekenden op onderhandse basis. Kortom het risico van nepotisme.
3. Onrechtmatig gebruik bedrijfsmiddelen. Meestal ontvangen politici een standaardvergoeding voor buitenshuis verblijf of woon-werkverkeer. Maar is dat wel rechtvaardig als iemand gedwongen is om regelmatig thuis te werken. In het Nederlandse– en het Europarlement zijn daar ethisch laakbare voorbeelden van geweest.
4. Schending democratische procedures. Door omstandigheden gedwongen kunnen politici zich genoodzaakt voelen ‘instemming, toestemming en verantwoording’ over te slaan. Ondermijning van democratische procedures ligt op de loer. Er is al groeiende kritiek onder Kamerleden en raadsleden dat ze buitenspel staan.
5. Lekken van informatie. Thuiswerken brengt allerlei risico’s met zich mee. Onopzettelijk, door een digitale verbinding die gaten in de beveiliging bevat. Of door onachtzaamheid zoals de casus met Boris Johnson die een screenshot van de kabinetsvergadering via Zoom online postte, met daarin het unieke ID-nummer van die sessie.
6. Misleiding. Eigen aan een crisis is dat er gebrek aan informatie is of dat bepaalde informatie niet welkom is. Voor sommige regeringsleiders is het verleidelijk informatie achter te houden, of in eigen voordeel om te buigen of te verzinnen. Veelpleger op dat gebied is president Donald Trump, maar ook Boris Johnson maakte zich er schuldig aan. Hij hield de ernst van zijn ziekte door het coronavirus achter voor het grote publiek.
7. Oneigenlijke machtsuitoefening. Verantwoordelijke politici en bewindslieden leunen in tijden van crisis zwaar op hun medewerkers en ambtenaren. Daarbij blijkt vaak geen tijd en ruimte voor uitleg of tegenspraak. Daardoor voelen medewerkers zich nogal eens oneigenlijk onder druk gezet, zo blijkt uit onderzoek van de Rotterdamse Rekenkamer. Dat kan nog lang zijn sporen nalaten.

Een crisis vraagt van bestuurders dat zij doortastend en daadkrachtig zijn. Maar daarmee alleen redden zij het niet. Niemand weet hoelang een crisis duren zal – en zeker niet de huidige – en dat vergt veel van de spankracht van betrokkenen en derhalve uithoudingsvermogen. Voeg daarbij de fysieke en mentale aanslag die er op verantwoordelijken wordt gepleegd, het privéleven dat vaak als eerste het kind van de rekening wordt en het risico dat integer gedrag erbij inschiet.

Bedenk dat na een crisis altijd wordt teruggekeken en de hoofdrolspelers ter verantwoording zullen worden geroepen. De kans op een parlementaire enquête na de coronacrisis lijkt onvermijdelijk en de kans dat in dat proces, als zo vaak, politici in opspraak zullen geraken is levensgroot. Wees dus alert, luidt de oproep.

Job de Haan, nieuwsredacteur Integriteit.nl

Onlangs heeft het Gerechtshof Den Bosch een uitspraak gedaan die onderstreept hoe belangrijk het is dat werkgevers een duidelijke gedragscode hebben en daaraan ook van tijd tot tijd aandacht besteden.

Het onbevoegd inzien van elektronische patiëntendossiers

Bij zorginstellingen zijn medewerkers werkzaam die uit hoofde van hun functie vaak vrij eenvoudig allerlei privacygevoelige informatie kunnen raadplegen die is vastgelegd in elektronische patiëntendossiers (EPD’s). Het is belangrijk dat de patiënten erop kunnen vertrouwen dat deze privacygevoelige informatie niet zomaar door iedereen kan worden bekeken en niet wordt misbruikt.

Om dit te waarborgen, hanteert de werkgever vaak een interne regeling c.q. gedragscode. Daarnaast worden er in de systemen vaak technische waarborgen ingebouwd, bijvoorbeeld door, voordat daadwerkelijk toegang tot het EPD wordt gegeven, een melding op het scherm te laten verschijnen met de mededeling dat het onbevoegd raadplegen van het EPD niet is toegestaan. Soms moeten de werknemers dan, met een bepaalde technische handeling, eerst bevestigen dat het een functionele (en dus toegelaten) raadpleging betreft.

Ontslag op staande voet?

De praktijk wijst uit dat er medewerkers zijn die hun nieuwsgierigheid, ondanks de genoemde waarborgen, niet kunnen bedwingen. De werkgever wil dan een stevige maatregel kunnen nemen en in bepaalde gevallen wordt de betreffende medewerker op staande voet ontslagen.

Aan een geldig ontslag op staande voet worden hoge eisen gesteld, ook als het ontslag gebaseerd is op het onbevoegd raadplegen van een EPD. Dit blijkt bijvoorbeeld uit een zaak die diende bij het Gerechtshof Den Haag op 11 juli 2016. In die zaak had een dialyseverpleegkundige van het Maasstad Ziekenhuis in een periode van ruim drie maanden twintig keer het EPD van een familielid bekeken, terwijl hij met die patiënt geen behandelrelatie had. Het ziekenhuis heeft de medewerker daarop op staande voet ontslagen.

De kantonrechter oordeelde dat de medewerker weliswaar een fout had gemaakt, maar dat die fout hem, gezien de feiten en omstandigheden van de zaak, niet dusdanig zwaar kon worden aangerekend dat het dienstverband moest worden beëindigd. In het verlengde hiervan bepaalde de kantonrechter dat het ziekenhuis de medewerker op straffe van een dwangsom van € 500,- per dag (met een maximum van € 15.000,-) moest toelaten tot de werkvloer.

Het ziekenhuis stelde hoger beroep in en liet de medewerker niet toe tot zijn oorspronkelijke werkzaamheden.

Het hof Den Haag merkte allereerst op dat bij de beoordeling van het ontslag op staande voet alle omstandigheden van het geval in aanmerking moeten worden genomen.

Vervolgens oordeelde het hof dat enerzijds van belang was dat de medewerker ernstig verwijtbaar had gehandeld, maar dat anderzijds ook moest worden meegewogen dat de medewerker ten tijde van het ontslag twaalf jaar in dienst was, dat zich tijdens het dienstverband niet eerder onregelmatigheden hadden voorgedaan, dat hij zijn werk altijd goed had gedaan en hij, gezien zijn leeftijd, moeilijk een andere baan zou vinden. Het hof achtte ook van belang dat het ziekenhuis “haar personeel weliswaar heeft gewaarschuwd dat ontslag zal volgen in geval van schending van de privacy, maar dat uit niets blijkt dat het personeel wist of moest begrijpen dat het onbevoegd inzien van een EPD zonder meer ontslag op staande voet tot gevolg zou hebben”. Dit alles bracht het hof tot de slotsom dat het ontslag op staande voet inderdaad niet in stand kon blijven.

Het hof was overigens van oordeel dat het dienstverband wel moest eindigen en heeft de arbeidsovereenkomst ontbonden wegens ernstig verwijtbaar handelen. Het hof bepaalde ook dat het ziekenhuis aan de medewerker geen transitievergoeding schuldig was. Het ziekenhuis moest wel loon (na-)betalen: de medewerker was op 20 november 2015 op staande voet ontslagen en de arbeidsovereenkomst is ontbonden per 1 augustus 2016 en het ziekenhuis moest de medewerker over deze periode alsnog het loon betalen. De veroordeling om de medewerker tot zijn eigen werk toe te laten werd door het hof ongedaan gemaakt en daarmee was ook de dwangsomveroordeling van de baan.

Dan nu naar de recente uitspraak van het Hof Den Bosch van 23 januari 2020. In die zaak had een medewerker die als verzorgende IG werkzaam was bij een GGZ instelling, via de zogenaamde ‘noodknop-procedure’ acht keer onbevoegd het EPD van haar broer bekeken en op die manier ook een aantal keren het EPD van haar schoonzus ingezien. De GGZ instelling heeft de medewerker niet op staande voet ontslagen, maar heeft zich tot de kantonrechter gewend, met het verzoek om de arbeidsovereenkomst op de kortst mogelijke termijn te ontbinden wegens verwijtbaar handelen (en, subsidiair, wegens verstoorde verhoudingen). De kantonrechter heeft dit verzoek toegewezen.

De medewerker stelde daarop hoger beroep in. In hoger beroep voerde zij allereerst aan dat de werkgever de regels, gedragsregels en protocollen beter bekend had moeten maken en dat voor haar bepaald onduidelijk was wat er van haar werd verwacht, omdat de regels – in haar optiek – volstrekt niet helder en duidelijk waren en bovendien verspreid waren over een tiental documenten. Het Hof ging hier niet in mee. Het overwoog dat de medewerker al een aantal jaren met de rond het EPD geldende gedragsregelingen had gewerkt, dat daar in haar opleiding, trainingen en werkomgeving ook aandacht aan moet zijn besteed en dat daar in de via het intranet bekend gemaakte codes ook aandacht aan werd besteed. Volgens het hof kon de uitspraak van de kantonrechter dan ook in stand blijven.

Het belang van regelingen en aandacht voor integer handelen

Uit deze uitspraken blijkt dat het belang van een duidelijke interne regeling over het gebruik en inzien van EPD’s niet moet worden onderschat. Het is belangrijk dat in deze regeling niet alleen zorgvuldig wordt vastgelegd wat er van de medewerkers wordt verwacht, maar ook welke sancties de werkgever kan opleggen als een medewerker op dit punt tekort schiet.

En het is net zo belangrijk dat de werkgever de regels rondom het inzien van EPD’s aantoonbaar regelmatig onder de aandacht brengt bij medewerkers. Doet de werkgever dit niet, dan moet hij er rekening mee houden dat de rechter een eventueel ontslag wegens overtreding van de regels zeer kritisch tegemoet zal treden. Het is dus goed om de interne regels nog eens kritisch tegen het licht te houden en om deze, zo nodig, aan te passen en nog eens nadrukkelijk bij de medewerkers onder de aandacht te brengen

Jacobien Frederix-Gianotten

Dit artikel verscheen eerder op de website van Capra Advocaten

De overheid is een werkgever met een bijzonder karakter. Dat heeft onder andere te maken met het feit dat de overheid als enige bevoegd is geweld te gebruiken, de vrijheden van burgers te beperken en hen te verplichten belasting te betalen. Het feit dat burgers zich niet kunnen onttrekken aan de uitoefening van deze bevoegdheden zorgt ervoor dat aan de werknemers bij de overheid strenge eisen worden gesteld ten aanzien van hun integriteit.

Normalisering en integriteit

Integriteit staat dan ook hoog op de agenda bij overheidswerkgevers. Dat is niet anders geworden door de inwerkingtreding per 1 januari 2020 van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra), nader aangeduid als de Ambtenarenwet 2017. Een enkele integriteitsschending van een individuele ambtenaar kan immers het aanzien en de geloofwaardigheid van de overheid dusdanig schenden, dat het vertrouwen van burgers in de overheid ernstig wordt aangetast. Daarom dient ook in de genormaliseerde situatie de integriteit van de overheid en de overheidswerknemers in wet- en regelgeving gewaarborgd te zijn.

Ambtenarenwet 2017

In artikel 6 van de Ambtenarenwet 2017 is opgenomen dat de ambtenaar gehouden is de op hem rustende en uit zijn functie voortvloeiende verplichtingen te vervullen en zich ook overigens te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt. Het niet naleven hiervan geldt voor de toepassing van het Burgerlijk Wetboek (BW) als een tekortkoming in het nakomen van de plichten welke de arbeidsovereenkomst aan de ambtenaar oplegt.

In artikel 4 van de Ambtenarenwet 2017 staat dat de overheidswerkgever verplicht is een integriteitsbeleid te voeren dat is gericht op goed ambtelijk handelen. Hij kan niet volstaan met het formuleren van beleid, maar is ook verplicht aandacht te besteden aan het bevorderen van integriteitsbewustzijn en aan het voorkomen van misbruik van bevoegdheden, belangenverstrengeling en discriminatie. Door integriteit in functioneringsgesprekken en werkoverleg aan de orde te stellen moet het integriteitsbeleid vast onderdeel uitmaken van het personeelsbeleid. Ook moet de overheidswerkgever scholing en vorming op het gebied van integriteit bieden. Tot slot schrijft de Ambtenarenwet voor dat de overheidswerkgever een gedragscode heeft voor goed ambtelijk handelen.

Integriteit wordt daarmee voor de ambtenaar apart vastgelegd, bovenop de arbeidsrechtelijke bepaling van artikel 7:611 BW waarin het goed werknemerschap is opgenomen. Integriteit vormt volgens de parlementaire geschiedenis bij de Wnra, samen met de eed of belofte, het hart van de ambtelijke status.

Tuchtrecht

Indien sprake is van een ambtelijke integriteitsschending, dan wordt dit aangemerkt als plichtsverzuim. In het ‘oude’ ambtenarenrecht bestond er voor de overheidswerkgever de mogelijkheid een disciplinaire straf op te leggen indien sprake was van plichtsverzuim. De rechtspositieregelingen van de verschillende sectoren bevatten een limitatieve opsomming van disciplinaire straffen, die ook voorwaardelijk konden worden opgelegd (zoals een voorwaardelijk strafontslag). Deze disciplinaire straffen zijn onder de Wnra komen te vervallen. Hiervoor in de plaats zijn maatregelen uit het private arbeidsrecht gekomen.

Maatregelen uit het private arbeidsrecht

Het arbeidstuchtrecht kent – anders dan het ambtenarenrecht – geen uitgebreide regeling van disciplinaire maatregelen. Mogelijke maatregelen zijn bijvoorbeeld een schriftelijke waarschuwing, een boete (mits dit in de arbeidsovereenkomst of cao geregeld is) en ontslag op staande voet. Het ontslag op staande voet kan gezien worden als tegenhanger van het strafontslag in het ambtenarenrecht, ook al zijn er verschillen. Van een werkgever mag in het algemeen worden verwacht dat hij de werknemer eerst via disciplinaire maatregelen in het gareel probeert te krijgen alvorens over te gaan tot ontslag.

Verschil oordeel bestuursrechter – civiele rechter

Een ambtenaar die zich schuldig maakt aan een schending van de integriteit, bijvoorbeeld belangenverstrengeling, of tenminste de schijn van belangenverstrengeling heeft gewekt, kan rekenen op weinig begrip van de Centrale Raad van Beroep (CRvB). Aan ambtenaren worden volgens de hoogste ambtenarenrechter hoge integriteitseisen gesteld. Een ontslag is dan ook meestal het logische gevolg van belangenverstrengeling.

Echter, waar in het bestuursrecht alleen al de schijn van belangenverstrengeling kan leiden tot ontslag, lijkt de kantonrechter – waar ambtenaren sinds 1 januari 2020 mee te maken hebben – (veel) soepeler. Dat geldt ook wanneer een ambtenaar en een werknemer zitten te neuzen in bestanden waarin ze niets te zoeken hebben.

In dat licht is de uitspraak d.d. 28 november 2019 van de Centrale Raad van Beroep interessant. Hierin werd een ambtenaar verweten (maar liefst) 127 niet-functionele en dus ongeoorloofde raadplegingen in Suwinet te hebben verricht. Dit werd door zijn werkgever aangemerkt als ernstig plichtsverzuim waaraan de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag werd verbonden. Door de Raad werd dit standpunt bevestigd. Onvoorwaardelijk ontslag achtte de Raad, gezien de aard en de ernst van de verweten raadplegingen in het licht van de terecht gestelde eisen van betrouwbaarheid, verantwoordelijkheid en integriteit van ambtenaren, niet onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim. De ambtenaar had volgens de Raad het noodzakelijk in hem te stellen vertrouwen geschaad. Dat de opgelegde straf ingrijpende gevolgen voor de ambtenaar had, legde onvoldoende gewicht in de schaal om tot een ander oordeel te komen.

De vraag is of de civiele rechter tot een ander oordeel zou zijn gekomen. Vaststaat dat de CRvB een (veel) strengere lijn hanteert dan de civiele arbeidsrechter. Zo moest in 2017 het Hof Den Haag de vraag beantwoorden of een medewerkster van de Sociale Verzekeringsbank (SVB) terecht op staande voet was ontslagen nadat ze 350 keer het Suwinet had geraadpleegd, terwijl dit geen verband hield met gevalsbehandeling. Ze keek dus in bestanden terwijl dat niet mocht. Volgens het Hof waren de raadplegingen inderdaad niet toegestaan, maar haar acties leverden geen dringende reden op voor ontslag op staande voet. Op de SVB rust immers de verantwoordelijkheid de medewerkster op structurele basis voor te lichten, te begeleiden en te waarschuwen. De SVB had naar het oordeel van het Hof met een minder ingrijpende maatregel moeten treffen.

Dit verschil zien we bijvoorbeeld ook terug bij strafbare handelingen begaan in de privésfeer. Een werknemer die werkte bij een containerterminal was veroordeeld voor verboden drugs- en vuurwapenbezit, cocaïnehandel en het witwassen van zwart geld. Ondanks het feit dat de werkgever een streng anti-alcohol- en drugsbeleid voerde, was de kantonrechter soepel: er was geen sprake van ernstig verwijtbaar handelen, omdat de strafbare handelingen in de privésfeer hadden plaatsgevonden (Rechtbank Rotterdam 9 januari 2018). Had een ambtenaar zich schuldig gemaakt aan vergelijkbaar gedrag in de privésfeer, dan wordt dit, zo blijkt uit de vaste jurisprudentie van de CRvB, al snel betiteld als ernstig plichtsverzuim waaraan strafontslag evenredig is.

Op basis hiervan zou de conclusie kunnen worden getrokken dat ambtenaren onder het civiele recht, iets milder worden behandeld als ze zich schuldig maken aan een integriteitsschending.

Duidelijke communicatie

Het lijkt er derhalve voor ambtenaren die zich onder de Wnra schuldig maken aan een integriteitsschending gunstig uit te zien: ze hebben dan te maken met een andere, mildere rechter. Maar sinds 1 januari 2020 heeft ook de civiele rechter te maken met de integriteitsregels uit de Ambtenarenwet 2017. Zijn toetsingskader verandert dus. Onzeker is hoe de civiele rechter met integriteitskwesties zal omgaan.

Relevant is in dit kader de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland die op 26 maart 2020 uitspraak heeft gedaan in een kwestie tussen de Rijksuniversiteit Groningen (RUG) en een hoogleraar. Uit deze uitspraak lijkt te volgen dat de ambtenarenrechtelijke jurisprudentie van de CRvB van invloed zal zijn op het arbeidsrecht in de (semi-)publieke sector, dus ook in het geval van integriteitskwesties rondom ambtenaren. Dit is uiteraard relevant voor de praktijk.

Overheidswerkgevers zullen er daarom goed aan doen om datgene wat als schending van de integriteit wordt aangemerkt en de bestraffing daarvan beter te gaan vastleggen en onder de aandacht van de werknemers en te brengen. Dat schept duidelijkheid over wat wel en niet wordt geaccepteerd binnen de organisatie. Indien deze regels duidelijk en consequent worden toegepast, zal de werkgever bovendien sterker staan in een eventueel geschil bij de rechtbank. Overheidswerknemers kunnen dan toch te maken krijgen met een strenge(re) civiele rechter, omdat ze door hun werkgever al gewaarschuwd zijn.

Esther van Gaal

Dit artikel verscheen eerder op de website van Capra Advocaten