Transparantie als voorwaarde voor democratische controle

“Voorzitter, hier vallen mijn schoenen van uit… gekker moet het niet worden… We worden door het kabinet permanent niet geïnformeerd… we kunnen onze taak niet doen, we kunnen niet rechtzetten wat er fout gaat” (Renske Leyten, SP).  “Voorzitter, ik kan mezelf moeilijk bedwingen, dit is echt heel pijnlijk… Wat voor werk ben ik hier aan het doen, ik kan wel wat anders gaan doen… Ik vind dit buitengewoon kwalijk van dit kabinet” (Pieter Omtzigt, CDA).

Zeldzaam emotionele uitroepen eind juni in de grote zaal van de Tweede Kamer, aan het einde van het parlementaire jaar, waar voor de zoveelste keer de toeslagenaffaire kinderopvang van de belastingdienst centraal stond. Honderden ouders werden jarenlang ten onrechte als fraudeur gezien en moesten de fiscus duizenden euro’s terugbetalen. Maar de citaten hierboven sloegen nu eens niet op de fouten van de belastingdienst, maar gingen over een veel fundamenteler probleem: het stelselmatig onvolledig en verkeerd informeren van de Tweede Kamer door de regering. Centrale vraag: wie bepaalt welke informatie het parlement mag krijgen? Is dat de regering of is dat het parlement?

Dynamische relatie

Op zich is het vreemd dat over het antwoord verschil van mening bestaat. Immers, artikel 68 van de Grondwet zegt over de informatiepositie van het parlement: “De ministers en de staatssecretarissen geven de Eerste en Tweede Kamer elk afzonderlijk en in verenigde vergadering mondeling of schriftelijk de door een of meer leden verlangde inlichtingen waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat”. Toch kwam het begin dit jaar tot een botsing tussen Tweede Kamer en de regering waar de minister van Binnenlandse Zaken hamerde op de formulering ‘inlichtingen’ in het grondwetsartikel maar de kamer zich het recht toedichtte om bepaalde documenten te krijgen. Een motie met die strekking werd unaniem door de Kamer aangenomen. Nu wil het toeval (?) dat de Raad van State uitgerekend begin juni met een kritisch en ongevraagd advies naar buiten komt over wat men noemt de ‘dynamiek’ tussen ministers, ambtenaren en de Kamer. Wie echter verwacht dat dit hoogste adviesorgaan van de regering een grondige analyse levert en vooral een oplossing voorstelt uit de conflicterende belangen, komt bedrogen uit. Het rapport stelt namelijk dat ministers het parlement steeds slechter informeren over dossiers, vaak uit angst voor politieke complicaties. Anderzijds, stelt het advies, schiet ook de Tweede Kamer tekort en is soms meer bezig met ‘scoren’ dan met het daadwerkelijk controleren van de macht. Waarmee de bal weer ligt op het speelveld tussen regering en parlement.

Beeldvorming of patroon?

Iemand die zich beroepshalve opwindt over dit advies van de Raad van State is prof. Wim Voermans, hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit van Leiden. Hij vindt de analyse van de Raad allesbehalve evenwichtig, omdat daarin volgens hem stevig partij getrokken wordt voor bewindspersonen en ambtenaren. De schuld voor de verruwing wordt zonder al te veel reserve bij de Tweede Kamer gelegd, die zich veel te veel door de waan van de dag en incidentenpolitiek zou laten leiden. En het rapport gaat, heel bijzonder, keer op keer pal staan voor ambtenaren. Die moeten vooral beschermd worden door hun minister. De Raad erkent ‘dat in bepaalde gevallen signalen die door burgers, journalisten en Kamerleden worden aangedragen eerst lange tijd door bewindslieden worden ontkend of onderschat terwijl later blijkt dat die signalen wel degelijk juist waren. In de beeldvorming lijkt dat vaak het gevolg te zijn van een structureel patroon van achterhouden en verdraaiingen van de feiten. Dat zou incidenteel voor kunnen komen maar voor een structureel patroon bestaat geen bewijs.’ Kortom: beeldvorming, geen structureel patroon, aldus de Raad. Maar tegen dat laatste tekent Voermans ernstig bezwaar aan. Hij stelt dat wie ook maar eventjes de moeite neemt om aan de hand van krantenberichten van de afgelopen zeven jaar te kijken wanneer er ‘incidenten’ waren waarbij de regering de Tweede Kamer niet, of onjuist informeerde, die komt al snel tot een lijstje van 22 gevallen. Voermans erkent bij het overzicht dat er op punten wellicht valt af te dingen op de vraag hoe ernstig ministers of staatssecretarissen te kort schoten in hun informatieplicht, anderzijds is het lijstje nog zeer onvolledig. Hoe het zij, volgens hem is er wel degelijk sprake van een patroon: 22 aantoonbare gevallen in de laatste zeven jaar en tien daarvan in de afgelopen twee jaar. En dat laatste noemt hij geen toeval omdat ‘beide Kamers, samen met de onderzoeksjournalistiek, wakker lijken te zijn gekust door de incidenten en het kabinet kritischer zijn gaan volgen’.

Van aandacht naar opdracht

Ten slotte de vraag waarom de Raad van State voor ’t eerst sinds twee jaar met een ongevraagd advies naar buiten komt. De aanleiding is tweeledig: het adviesorgaan constateert bij wetsvoorstellen die het ter beoordeling kreeg voorgelegd dat er vaak onduidelijkheid is over de ministeriële verantwoordelijkheid. Ook bij recente kwesties, zoals de luchtaanval in Hawija, de toeslagenaffaire kinderopvang of het ongeluk met de Stint, was onduidelijk wat bewindslieden kon worden aangerekend. De Raad sprak met veertig (oud-)ministers, Kamerleden, ambtenaren en wetenschappers. Ambtenaren gaan gebukt onder de „afrekencultuur”. Zij werken vaak met ondoorzichtige archieven en zouden adviezen vaker voor zich houden, uit vrees dat interne discussies met bewindslieden op straat komen. In het verlengde daarvan maakt de Raad van State zich ook zorgen over de wildgroei aan onderzoekscommissies en zogenaamde (deels) zelfstandig opererende bestuursorganen. Volgens Thom de Graaf, vice-president van het adviesorgaan roept dit „de schijn op” dat ministeriële verantwoordelijkheid kan worden „opgeschort”. De Graaf: „Het wekt de suggestie dat een minister eronderuit wil kruipen.” En dat lukt doorgaans alleen maar tijdelijk, aldus de Raad van State. Kortom: er is volop (hernieuwde) aandacht voor de relatie tussen regering en volksvertegenwoordiging. Nu maar hopen dat die aandacht leidt tot een nieuwe, transparante  afbakening van wederzijdse verantwoordelijkheden ter versterking van de democratie.

Job de Haan, nieuwsredacteur Integriteit.nl