Integriteit volgens de civiele rechter

De overheid is een werkgever met een bijzonder karakter. Dat heeft onder andere te maken met het feit dat de overheid als enige bevoegd is geweld te gebruiken, de vrijheden van burgers te beperken en hen te verplichten belasting te betalen. Het feit dat burgers zich niet kunnen onttrekken aan de uitoefening van deze bevoegdheden zorgt ervoor dat aan de werknemers bij de overheid strenge eisen worden gesteld ten aanzien van hun integriteit.

Normalisering en integriteit

Integriteit staat dan ook hoog op de agenda bij overheidswerkgevers. Dat is niet anders geworden door de inwerkingtreding per 1 januari 2020 van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra), nader aangeduid als de Ambtenarenwet 2017. Een enkele integriteitsschending van een individuele ambtenaar kan immers het aanzien en de geloofwaardigheid van de overheid dusdanig schenden, dat het vertrouwen van burgers in de overheid ernstig wordt aangetast. Daarom dient ook in de genormaliseerde situatie de integriteit van de overheid en de overheidswerknemers in wet- en regelgeving gewaarborgd te zijn.

Ambtenarenwet 2017

In artikel 6 van de Ambtenarenwet 2017 is opgenomen dat de ambtenaar gehouden is de op hem rustende en uit zijn functie voortvloeiende verplichtingen te vervullen en zich ook overigens te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt. Het niet naleven hiervan geldt voor de toepassing van het Burgerlijk Wetboek (BW) als een tekortkoming in het nakomen van de plichten welke de arbeidsovereenkomst aan de ambtenaar oplegt.

In artikel 4 van de Ambtenarenwet 2017 staat dat de overheidswerkgever verplicht is een integriteitsbeleid te voeren dat is gericht op goed ambtelijk handelen. Hij kan niet volstaan met het formuleren van beleid, maar is ook verplicht aandacht te besteden aan het bevorderen van integriteitsbewustzijn en aan het voorkomen van misbruik van bevoegdheden, belangenverstrengeling en discriminatie. Door integriteit in functioneringsgesprekken en werkoverleg aan de orde te stellen moet het integriteitsbeleid vast onderdeel uitmaken van het personeelsbeleid. Ook moet de overheidswerkgever scholing en vorming op het gebied van integriteit bieden. Tot slot schrijft de Ambtenarenwet voor dat de overheidswerkgever een gedragscode heeft voor goed ambtelijk handelen.

Integriteit wordt daarmee voor de ambtenaar apart vastgelegd, bovenop de arbeidsrechtelijke bepaling van artikel 7:611 BW waarin het goed werknemerschap is opgenomen. Integriteit vormt volgens de parlementaire geschiedenis bij de Wnra, samen met de eed of belofte, het hart van de ambtelijke status.

Tuchtrecht

Indien sprake is van een ambtelijke integriteitsschending, dan wordt dit aangemerkt als plichtsverzuim. In het ‘oude’ ambtenarenrecht bestond er voor de overheidswerkgever de mogelijkheid een disciplinaire straf op te leggen indien sprake was van plichtsverzuim. De rechtspositieregelingen van de verschillende sectoren bevatten een limitatieve opsomming van disciplinaire straffen, die ook voorwaardelijk konden worden opgelegd (zoals een voorwaardelijk strafontslag). Deze disciplinaire straffen zijn onder de Wnra komen te vervallen. Hiervoor in de plaats zijn maatregelen uit het private arbeidsrecht gekomen.

Maatregelen uit het private arbeidsrecht

Het arbeidstuchtrecht kent – anders dan het ambtenarenrecht – geen uitgebreide regeling van disciplinaire maatregelen. Mogelijke maatregelen zijn bijvoorbeeld een schriftelijke waarschuwing, een boete (mits dit in de arbeidsovereenkomst of cao geregeld is) en ontslag op staande voet. Het ontslag op staande voet kan gezien worden als tegenhanger van het strafontslag in het ambtenarenrecht, ook al zijn er verschillen. Van een werkgever mag in het algemeen worden verwacht dat hij de werknemer eerst via disciplinaire maatregelen in het gareel probeert te krijgen alvorens over te gaan tot ontslag.

Verschil oordeel bestuursrechter – civiele rechter

Een ambtenaar die zich schuldig maakt aan een schending van de integriteit, bijvoorbeeld belangenverstrengeling, of tenminste de schijn van belangenverstrengeling heeft gewekt, kan rekenen op weinig begrip van de Centrale Raad van Beroep (CRvB). Aan ambtenaren worden volgens de hoogste ambtenarenrechter hoge integriteitseisen gesteld. Een ontslag is dan ook meestal het logische gevolg van belangenverstrengeling.

Echter, waar in het bestuursrecht alleen al de schijn van belangenverstrengeling kan leiden tot ontslag, lijkt de kantonrechter – waar ambtenaren sinds 1 januari 2020 mee te maken hebben – (veel) soepeler. Dat geldt ook wanneer een ambtenaar en een werknemer zitten te neuzen in bestanden waarin ze niets te zoeken hebben.

In dat licht is de uitspraak d.d. 28 november 2019 van de Centrale Raad van Beroep interessant. Hierin werd een ambtenaar verweten (maar liefst) 127 niet-functionele en dus ongeoorloofde raadplegingen in Suwinet te hebben verricht. Dit werd door zijn werkgever aangemerkt als ernstig plichtsverzuim waaraan de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag werd verbonden. Door de Raad werd dit standpunt bevestigd. Onvoorwaardelijk ontslag achtte de Raad, gezien de aard en de ernst van de verweten raadplegingen in het licht van de terecht gestelde eisen van betrouwbaarheid, verantwoordelijkheid en integriteit van ambtenaren, niet onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim. De ambtenaar had volgens de Raad het noodzakelijk in hem te stellen vertrouwen geschaad. Dat de opgelegde straf ingrijpende gevolgen voor de ambtenaar had, legde onvoldoende gewicht in de schaal om tot een ander oordeel te komen.

De vraag is of de civiele rechter tot een ander oordeel zou zijn gekomen. Vaststaat dat de CRvB een (veel) strengere lijn hanteert dan de civiele arbeidsrechter. Zo moest in 2017 het Hof Den Haag de vraag beantwoorden of een medewerkster van de Sociale Verzekeringsbank (SVB) terecht op staande voet was ontslagen nadat ze 350 keer het Suwinet had geraadpleegd, terwijl dit geen verband hield met gevalsbehandeling. Ze keek dus in bestanden terwijl dat niet mocht. Volgens het Hof waren de raadplegingen inderdaad niet toegestaan, maar haar acties leverden geen dringende reden op voor ontslag op staande voet. Op de SVB rust immers de verantwoordelijkheid de medewerkster op structurele basis voor te lichten, te begeleiden en te waarschuwen. De SVB had naar het oordeel van het Hof met een minder ingrijpende maatregel moeten treffen.

Dit verschil zien we bijvoorbeeld ook terug bij strafbare handelingen begaan in de privésfeer. Een werknemer die werkte bij een containerterminal was veroordeeld voor verboden drugs- en vuurwapenbezit, cocaïnehandel en het witwassen van zwart geld. Ondanks het feit dat de werkgever een streng anti-alcohol- en drugsbeleid voerde, was de kantonrechter soepel: er was geen sprake van ernstig verwijtbaar handelen, omdat de strafbare handelingen in de privésfeer hadden plaatsgevonden (Rechtbank Rotterdam 9 januari 2018). Had een ambtenaar zich schuldig gemaakt aan vergelijkbaar gedrag in de privésfeer, dan wordt dit, zo blijkt uit de vaste jurisprudentie van de CRvB, al snel betiteld als ernstig plichtsverzuim waaraan strafontslag evenredig is.

Op basis hiervan zou de conclusie kunnen worden getrokken dat ambtenaren onder het civiele recht, iets milder worden behandeld als ze zich schuldig maken aan een integriteitsschending.

Duidelijke communicatie

Het lijkt er derhalve voor ambtenaren die zich onder de Wnra schuldig maken aan een integriteitsschending gunstig uit te zien: ze hebben dan te maken met een andere, mildere rechter. Maar sinds 1 januari 2020 heeft ook de civiele rechter te maken met de integriteitsregels uit de Ambtenarenwet 2017. Zijn toetsingskader verandert dus. Onzeker is hoe de civiele rechter met integriteitskwesties zal omgaan.

Relevant is in dit kader de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland die op 26 maart 2020 uitspraak heeft gedaan in een kwestie tussen de Rijksuniversiteit Groningen (RUG) en een hoogleraar. Uit deze uitspraak lijkt te volgen dat de ambtenarenrechtelijke jurisprudentie van de CRvB van invloed zal zijn op het arbeidsrecht in de (semi-)publieke sector, dus ook in het geval van integriteitskwesties rondom ambtenaren. Dit is uiteraard relevant voor de praktijk.

Overheidswerkgevers zullen er daarom goed aan doen om datgene wat als schending van de integriteit wordt aangemerkt en de bestraffing daarvan beter te gaan vastleggen en onder de aandacht van de werknemers en te brengen. Dat schept duidelijkheid over wat wel en niet wordt geaccepteerd binnen de organisatie. Indien deze regels duidelijk en consequent worden toegepast, zal de werkgever bovendien sterker staan in een eventueel geschil bij de rechtbank. Overheidswerknemers kunnen dan toch te maken krijgen met een strenge(re) civiele rechter, omdat ze door hun werkgever al gewaarschuwd zijn.

Esther van Gaal

Dit artikel verscheen eerder op de website van Capra Advocaten