Artikel

Alvorens de vraag ‘wat nu?’ te beantwoorden, moeten we eerst eens stilstaan bij wat nu eigenlijk onder ‘ongewenst gedrag’ verstaan moet worden.

Meldingen van racisme bij de politie? Het op oneigenlijke gronden inzien van het medisch dossier van ‘Barbie’? Aangiften van (seksuele) intimidatie bij ‘the Voice’? Signalen over etnisch profileren bij de Belastingdienst? Mogelijke corruptie bij het Isala-ziekenhuis? Angstcultuur? Fraude? Schending van wetenschappelijke integriteit? Machtsmisbruik? Schrikbewind? Omkoping?

Iedereen zal het er – hopelijk – mee eens zijn dat alle genoemde zaken ‘fout’ zijn, maar het gaat wel om erg verschillende kwesties. Toch hebben al deze zaken één ding gemeen: het zijn voorbeelden van ongewenst gedrag en/of schending van de integriteit van een persoon of organisatie.

Hoe ga je met een melding om?

Helaas krijgt iedere organisatie wel eens te maken met een melding of klacht die daarop ziet. Hoe ga je daar als organisatie mee om?

De meeste organisaties beschikken wel over een interne regeling waarin het een en ander is vastgelegd hoe omgegaan moet worden met zo’n melding of klacht over ongewenst gedrag. In onze praktijk zien wij dat vrijwel altijd bepaald is dat de ontvangst van de klacht of melding binnen een bepaalde termijn bevestigd moet worden aan de klager, maar de ‘vervolgstappen’ blijken nogal te verschillen. De ene organisatie legt een melding heel strak langs een regeling en komt – al dan niet terecht – tot de conclusie dat de melding niet compleet of om een andere reden niet-ontvankelijk is en daarom niet in behandeling genomen behoeft te worden, de andere organisatie ‘verplicht’ een klager om rechtstreeks met de beklaagde(n) in gesprek te gaan en weer een andere organisatie heeft als beleid dat er een onderzoek moet plaatsvinden naar een klacht. Ook een combinatie van voorgaande mogelijkheden komt voor.

Wettelijk kader

Het allerbelangrijkste dat een werkgever moet doen is iedere melding serieus nemen. Sterker nog, een organisatie is daar strikt genomen ook toe ‘verplicht’.

Zo is een werkgever op grond van de Arbowet- en -regelgeving verplicht om te zorgen voor een veilige werksfeer. Verder worden Klokkenluiders wettelijk beschermd tegen benadeling. Daarnaast zijn er andere rechtsregels van toepassing, onder meer civiel- en bestuursrechtelijk.

Al deze wetten en regelingen zouden tot op zekere hoogte samengevat kunnen worden in die zin dat er een beleid moet zijn met betrekking tot ongewenst gedrag. Een beleid alleen is echter niet genoeg. Zoals ik hiervoor al aangaf: “Het allerbelangrijkste dat een werkgever moet doen is iedere melding serieus nemen”. Hoe onwaarschijnlijk een melding namelijk misschien ook klinkt, de persoon die de melding doet wil jou als werkgever of organisatie wijzen op iets wat volgens hem/haar ongewenst of onbehoorlijk is.

Het belang van een gedegen onderzoek(srapportage)

Natuurlijk is voorkomen beter dan ‘genezen’. Je kunt als werkgever echter nog zo je best doen om pesten, intimidatie en belangenverstrengeling op de werkvloer te bestrijden, maar helemaal voorkomen kun je het helaas niet. Er zijn hulpmiddelen voor organisaties om medewerkers er (extra) van te doordringen hoe zij ‘integer’ zijn (zoals integriteit.nl), maar dat mag niet altijd baten.

Stel dát het tot een melding of klacht komt, dan is het van belang dat er een goed onderzoek plaatsvindt en dat er een gedegen rapportage wordt opgesteld. Het doen van een goed onderzoek is makkelijker gezegd dan gedaan. Zo ondervond ook de Volkskrant in 2020, die zich door de rechter verplicht zag een vergoeding van €370.000,- aan een voormalig medewerker te betalen wegens de zeer onzorgvuldige onderzoeksrapportage waarop de Volkskrant zich gebaseerd had. Er zijn ook talloze rechterlijke uitspraken te vinden waarin onderzoeksresultaten volledig terzijde zijn geschoven wegens het niet deugdelijk vastleggen van verklaringen, onvoldoende hoor en wederhoor, suggestieve vraagstelling(en) en/of niet doorvragen.

Wil een onderzoek(srapportage) van enige waarde zijn (en ook voor de rechter in het uiterste geval), dan dient dat aan serieuze voorwaarden te voldoen. Er dient rekening te worden gehouden met zówel de klager, alsóók met de beklaagde. Er moet een goede onderzoeksvraag of -opdracht worden geformuleerd en de uitkomsten moeten duidelijk en concreet zijn.

Capra voert al jarenlang dergelijke onderzoeken uit en beschikt over een eigen protocol, dat voldoet aan de vigerende wet- en regelgeving, alsook aan de eisen die de rechter aan een gedegen onderzoek stelt. Het zal geen verrassing zijn dat in juridische procedures steeds bevestigd wordt dat onze onderzoeken en rapportages aan de toepasselijke rechtsregels voldoen. Door ons protocol te volgen waarborgen we de kwaliteit en zorgvuldigheid; dat geldt voor iedere medewerker van Capra.

Als ik alleen al naar mijn eigen praktijk kijk, dan ben ik in 2022 betrokken geweest bij een ‘draagvlakonderzoek’, een onderzoek naar ‘de cultuur op de werkplek’, een onderzoek naar een melding over (seksuele) intimidatie, een onderzoek naar mogelijke belangenverstrengeling, een onderzoek naar afgifte van vergunningen en een melding over ‘de integriteit’ van een persoon. Saai is het nooit: ieder onderzoek is anders en vergt net een andere aanpak en wijze van communiceren. In alle gevallen staat uiterste zorgvuldigheid centraal, in het belang van alle betrokkenen.

Zal dit in 2023 heel anders zijn? Ik verwacht van niet. Het jaar 2023 is pas net begonnen, maar inmiddels hebben de eerste onderzoeksvragen zich al aangediend.

Tom Koomen

Dit artikel verscheen eerder op de website van Capra Advocaten

Integriteit.nl biedt in verband met de verkiezingen voor Provinciale Staten en voor de Waterschappen 2023 diverse diensten aan i.s.m. Capra Advocaten. Integriteit.nl richt zich daarbij op workshops voor bestuurders. Het kweken van bewustwording rondom integriteit is van groot belang. Met het in werking treden van de Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur, is de aandacht voor integriteit en de bewustwording ten aanzien van integer handelen alleen maar toegenomen.

Integriteit.nl biedt workshops aan voor AB- en/of DB-leden van Waterschappen en voor Provinciale Staten leden en/of voor gedeputeerden. Hierbij richten we ons op het verder ontwikkelen van het integriteitsbesef door middel van een interactieve workshop integriteit. Het integriteitsbesef verder ontwikkelen raakt zowel het persoonlijk vlak als ook de gezamenlijk te dragen verantwoordelijkheid.

Deze workshop begint met een verkenning van het integriteitsbegrip. Wet- en regelgeving die op het onderwerp integriteit betrekking heeft wordt besproken. Het grootste deel van de workshop bestaat uit het voorleggen van dilemma’s en het voeren van het onderlinge gesprek hierover, vanuit de overtuiging dat het bespreekbaar maken en houden van integriteit van essentieel belang is voor een integer bestuur. De workshop staat onder leiding van een ervaren trainer die tevens als advocaat werkzaam is. Integriteit.nl biedt deze workshop al een aantal jaren voor verschillende doelgroepen aan. De aanpak wordt door de deelnemers zeer gewaardeerd.

Lees hier meer over onze bestuurlijke workshops. Op de website van Capra Advocaten kunt u meer lezen over de Integriteitsanalyse.

Integriteit.nl

Een korte, willekeurige blik in de recente rechtspraak bevestigt maar weer eens dat het onderwerp integriteit van alledag is en vele verschijningsvormen kent. Is werkend Nederland dan in zijn geheel niet integer? Zeker is Nederland dat wel! Het is wel zaak om dat zo te houden. Dat geldt eens temeer voor publieke instellingen die, zoals bekend, meer dan andere onder een vergrootglas liggen.

Het eerste voorbeeld dat ik tegenkwam, was een uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 29 september 2022 (ECLI:NL:RBDHA:2022:9928). In die zaak ging het om een medewerkster van de gemeente Den Haag die om niet-functionele redenen het informatiesysteem van de gemeente had geraadpleegd. Die gegevens had zij ook doorgespeeld aan een derde. Ook is haar verweten dat zij zich weigerachtig had opgesteld in het onderzoek dat was ingesteld naar deze feiten en geen openheid van zaken had gegeven.

Het tweede voorbeeld is terug te vinden in een uitspraak van de Rechtbank Rotterdam van 21 juli 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:8100). In die zaak ging het om ongewenst gedrag van een mannelijke medewerker van het Erasmus MC jegens daar werkzame vrouwelijke medewerkers.

In beide gevallen kwam het tot een ontbinding van de arbeidsovereenkomst. Als gezegd, het is zomaar een snelle greep uit de rechtspraak. Zijn deze situaties altijd te voorkomen? Nee, die illusie moeten we niet hebben. Het kan wel beperkt worden. Cruciaal daarvoor is dat binnen de organisatie een dialoog mogelijk is en ook daadwerkelijk wordt gevoerd over integriteit. Wat is de norm? Spreken medewerkers elkaar aan op gedrag? Dat is alleen duidelijk en wordt alleen gedaan als het normaal is om met elkaar over integriteit te spreken. Uiteraard heeft elke organisatie een gedragscode. In het ene geval is die van recenter datum dan in het andere. Ook de gemeente Den Haag en het Erasmus MC in de genoemde voorbeelden hadden die codes. De waarde ervan neemt echter in hoge mate toe als deze intern kenbaar worden gemaakt en worden besproken.

Het is niet altijd even eenvoudig om de bedoelde dialoog te starten en daarin continuïteit te houden. Wij kunnen u daarbij van dienst zijn met het stimuleren van de bespreekbaarheid met bijvoorbeeld workshops, dilemmatrainingen en de integriteitsmodule.

Jan Paul van Zanten

Dit artikel verscheen eerder op de website van Capra Advocaten

We kennen allemaal de pictogrammen bij de bouwplaats: van de verplichte veiligheidshelm, melding bij de uitvoerder, het dragen van veiligheidsschoeisel en handschoenen, tot de verplichte zekering bij het werken op hoogte aan toe. Het gaat hier om maatregelen ter bevordering van de fysieke veiligheid op de werkvloer. Maar hoe zit het met de sociale veiligheid? Betekent de aanwijzing van een vertrouwenspersoon dat de sociale veiligheid voldoende is gewaarborgd?

Fysieke risico’s

De genoemde pictogrammen zien op persoonlijke beschermingsmaatregelen die de werkgever op grond van de Arbeidsomstandighedenwet (artikel 3, aanhef en onder lid 1) moet treffen voor werk dat op een bouwplaats moet worden uitgevoerd. Die maatregelen alleen maken de werkvloer nog niet voldoende veilig. Daarvoor is ook nodig dat machines in deugdelijke staat zijn en op de juiste wijze worden gebruikt. Net zo belangrijk is de cultuur op de werkvloer: regelmatige instructie aan werknemers door de werkgever én de wil van de werknemers om zich aan de instructies te houden. Zelfs bij duidelijke risico’s is dat niet vanzelfsprekend. Ik verwijs hier naar het arbeidsongeval waarover de kantonrechter Overijssel onlangs uitspraak deed. Een ervaren en geïnstrueerde werknemer besloot zijn (val)zekering los te maken terwijl hij op een dak werkzaam was. Vervolgens viel hij door een dakplaat zeven meter naar beneden met letsel als gevolg. Als het al bij concrete, tastbare, risico’s zo mis kan gaan, waar staan we dan als we het hebben over de sociale veiligheid op de werkvloer?

Sociale risico’s

De actualiteit met voorbeelden van ongewenst (seksueel) gedrag op de werkvloer laat zien dat op het vlak van sociale veiligheid nog een wereld te winnen is. Het gaat om maatregelen die door de werkgever genomen kunnen worden; om afspraken over de manier waarop werknemers zich op de werkvloer moeten gedragen; om de bereidheid te reflecteren op het eigen gedrag; én dat gedrag zo nodig bij te sturen. Dit vereist een cultuur op de werkvloer waarin het bespreken van gedrag serieus genomen wordt. Bij voorkeur vormt dit onderwerp dan ook een vast onderdeel van de gesprekscyclus. De praktijk, zo blijkt, is echter weerbarstig.

Verplichte aanwijzing vertrouwenspersoon

Een initiatief om de bescherming van werknemers tegen ongewenst gedrag te verbeteren betreft het initiatiefwetsvoorstel van het kamerlid Maatoug over de wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) in verband met het verplicht stellen van een vertrouwenspersoon. Uit de gewijzigde memorie van toelichting volgt dat het voorstel primair beoogt de opvang en nazorg van werknemers te verbeteren die te maken hebben met ongewenst gedrag op de werkvloer. Een persoon binnen of buiten de organisatie met wie de werknemer in een veilige sfeer zijn/haar ervaringen kan delen, zou de negatieve gevolgen van ongewenst gedrag kunnen verminderen. Daarnaast zou een vertrouwenspersoon kunnen bijdragen aan de preventie van ongewenst gedrag op de werkvloer. Het voorstel voorziet in een wettelijke verplichting, ook voor kleine ondernemingen, om een vertrouwenspersoon aan te stellen. Dit hoeft niet intern maar kan ook extern gebeuren. Verder dient de vertrouwenspersoon voldoende deskundig te zijn en een geheimhoudingsplicht na te leven. Verder zal artikel 7:670 BW worden gewijzigd zodat de vertrouwenspersoon ontslagbescherming geniet voor zover het gaat om diens functioneren als vertrouwenspersoon.

Hoe zit dit voor het onderwijs?

De beoogde verplichting voor het aanstellen van een vertrouwenspersoon zal voor het onderwijs, naar verwacht, niet tot ingrijpende organisatorische wijzigingen leiden. Binnen de sector zijn vertrouwenspersonen al ingeburgerd en staan zij zowel werknemers als leerlingen/studenten en eventueel ouders terzijde bij vermoedens van of klachten over ongewenst gedrag. Daarmee is natuurlijk niet gezegd dat alleen het aanstellen van vertrouwenspersonen voldoende is om een veilige werk- en leeromgeving te realiseren. Zo volgt uit de factsheet sociale veiligheid Hoger Onderwijs van februari 2022 weliswaar dat het merendeel van de studenten aangeeft geen grensoverschrijdend gedrag ervaren te hebben op de opleiding, maar 4% heeft hier wel mee van doen gehad. Getalsmatig betreft dit ruim 30.000 studenten in het hoger onderwijs. Ruim de helft van hen geeft aan dat het ging om grensoverschrijdend gedrag van personeel van de onderwijsinstelling, aldus de factsheet. De landelijke veiligheidsmonitor uit 2021 liet zien dat het ook binnen het primair en het voortgezet onderwijs niet altijd vanzelfsprekend is dat leerlingen en personeel zich veilig en vrij voelen binnen de instelling. Voor die sector heeft de Minister van Primair en Voortgezet Onderwijs het voornemen om een meldplicht in te voeren bij vermoedens van ernstige sociale onveiligheid zoals wapenbezit, drugsgebruik, geweld tegen een docent (of een medeleerling/student). Ook bestaat het voornemen om een meldpunt in te richten waar meldingen gedaan kunnen worden van onveilige situaties. Dit meldpunt moet vervolgens ondersteuning bieden aan scholen, ouders, leerlingen en/of studenten bij de afhandeling van de melding. Verder zal het klachtenstelsel worden verbeterd.

De genoemde maatregelen zullen ongetwijfeld bijdragen aan een toenemend bewustzijn van gewenst en ongewenst gedrag. Om te voorkomen dat de maatregelen als nieuwe ‘papieren tijgers’ in een la verdwijnen, heeft de onderwijspraktijk vooral baat bij voorbeeldgedrag. Voorbeeldgedrag van bestuurders en schoolleiding net zo goed als van leerkrachten en docenten voor de klas. Bewustwording en activering van voorbeeldgedrag kan helpen om ongewenst gedrag bespreekbaar te maken en te houden.

Paula Berends-Schellens

Dit artikel verscheen eerder op de website van Capra Advocaten

Net als vorig jaar heeft het CDA de twijfelachtige eer de partij te zijn met de meeste laakbare integriteitskwesties van alle politieke partijen in Nederland. Dat blijkt uit de Politieke Integriteitsindex 2021 (PII), die ieder jaar wordt opgesteld door de Erasmus Universiteit en de Vrije Universiteit, in samenwerking met de Volkskrant.

In totaal telden de onderzoekers 52 affaires. Het CDA staat bovenaan met elf affaires, op de voet gevolgd door de VVD met negen affaires. GroenLinks kwam met zes uit de bus en D66 vier. Lokale partijen telden er samen elf. Het totaal van 52 afgelopen jaar ligt iets hoger dan in 2020, toen er 45 kwesties speelden. In 2019 waren er 42 affaires en in 2018, net als nu, 52. De Politieke Integriteitsindex schommelt steeds rond die aantallen en inventariseert jaarlijks welke Nederlandse politici publiekelijk in opspraak zijn geweest, bijvoorbeeld vanwege grensoverschrijdend gedrag in de werk- of privésfeer, belangenverstrengeling, fraude of corruptie, dubieuze nevenactiviteiten en ongewenste omgangsvormen.

Stuivertje wisselen

Sinds de PII in 2013 voor ’t eerst werd opgesteld, eindigde de VVD acht keer op de eerste plaats. Maar vorig jaar stootte het CDA de liberalen van de toppositie en prolongeren die in 2022. Dat laatste kwam voornamelijk door partijleider Wopke Hoekstra en de schandalen rond het CDA in Limburg. In februari schaatste de demissionaire minister van Financiën met olympisch kampioen Sven Kramer een rondje op de ijsbaan in Heerenveen. Er kwam een storm van kritiek op zijn publiciteitsstuntje, omdat recreanten er door coronamaatregelen al maanden niet mochten schaatsen. En hoewel het adagium bij crisissituaties luidt dat je “in een vlek niet moet wrijven”, was het CDA zo onverstandig om deze stunt ook nog eens als (herhaald) verkiezingsspotje te vertonen. En in oktober vorig jaar kwam uit dat Hoekstra tot vlak voor zijn aantreden als minister in 2017 een brievenbusfirma had op de Maagdeneilanden, een erkend belastingparadijs. Hij overtrad daarmee weliswaar geen wetten, maar pijnlijk was het wel.

Limburg hofleverancier

De eerste plaats op de Index 2021 komt mede voort uit een fors schandaal rond vriendjespolitiek in Limburg, waarmee het CDA sinds 2020 kampt. Dat schandaal kostte ook vorig jaar weer de nodige politici de kop. Verschillende gedeputeerden, burgemeesters en wethouders moesten aftreden. Overigens toonde het recente onderzoek ‘Engelen bestaan niet’ over de bestuurscultuur in Limburg aan, dat belangenverstrengeling niet was aangetoond, maar dat het bekleden van nevenfuncties wel de schijn van belangenverstrengeling heeft gewekt. De affaire rond het CDA-provinciebestuur laat zien dat bestuurders vaak benadrukken dat ze niets hebben gedaan wat juridisch ongeoorloofd was. Er zijn geen regels overtreden, ze hebben zich niet verrijkt of ze hebben geen vriend bevoordeeld. “Maar”, volgens advocaat en Eerste Kamerlid Hugo Doornhof (CDA), “dat is niet altijd het hele verhaal. Je moet onderscheid maken tussen wat juridisch verboden is en wat bestuurlijk-ethisch gezien niet is toegestaan.

Vreemde eend in de bijt

Waar het schenden van regels meestal direct excuses opleverde van de overtreders, zoals Wopke Hoekstra na zijn schaatsescapade en minister Ferd Grapperhaus na het negeren van de anderhalve meter afstand tijdens zijn huwelijk – deed Forum voor Democratie van Thierry Baudet het tegenovergestelde. Voor die partij, zo zegt het rapport, “is het een bewuste strategie om regels te overtreden”. De FvD-leider ging met veel publicitaire tamtam naar Urk om daar voor de camera’s handen te schudden en te poseren met zijn fans, waarmee hij dus ook bewust de anderhalvemetermaatregel schond. Het leverde hem een boete op van 95 euro.

Een andere overtreding van (ongeschreven) regels van de Tweede Kamer staat op naam van FvD-parlementariër Pepijn van Houwelingen. Deze bedreigde D66-collega Sjoerd Sjoerdsma in een debat met: “Uw tijd komt nog wel. er komen tribunalen”. Sjoerdsma nam deze opmerking hoog op, maar Van Houwelingen verklaarde later dat hij “absoluut geen spijt” had en derhalve geen excuses aanbood.

#MeToo en de politiek

De grensoverschrijdende affaires die in 2022 ook het Binnenhof in hun greep kregen, begonnen in de zomer van vorig jaar. In juli trad de Amsterdamse SP-wethouder Laurens Ivens af nadat vier vrouwelijke ambtenaren een klacht tegen hem hadden ingediend. Ook de gekozen lijsttrekker van de SP, Tiers Bakker, legde zijn functie na twee weken neer nadat bleek dat hij eerder betrokken was geweest bij huishoudelijk geweld. Het Kamerlid Sidney Smeets van D66 moest vlak na de verkiezingen alweer opstappen, omdat hij eerder als advocaat seksueel getinte berichtjes had gestuurd aan minderjarige jongens. Ook verschenen er berichten in NRC en Telegraaf over Tweede Kamerlid Dion Graus die fractiemedewerkers seksueel zou hebben misbruikt. Hij werd niet vervolgd wegens gebrek aan bewijs.

Bestuurscultuur en integriteit

Leverde voornoemd ‘wangedrag in de privésfeer’ jarenlang de meeste affaires op in de PII, afgelopen jaar bleek ‘belangenverstrengeling’ met 21 affaires de grootste categorie. Een deel daarvan komt voor rekening van de schandalen in Limburg waar een aantal CDA-politici zichzelf en elkaar jarenlang lucratieve deals en klussen heeft toegeschoven. Verder is de stijging te verklaren door problemen rond partijfinanciering, de draaideur tussen politiek en bedrijfsleven, dubbele functies en vastgoedbelangen van lokale politici. Zo kent Nederland geen goede regels om transparantie rond partijfinanciering af te dwingen. Ook de (tussentijdse) overstap van politici naar het bedrijfsleven om als lobbyist te gaan werken met kennis van vertrouwelijke informatie, doet regelmatig de wenkbrauwen fronsen. Hier is over de hele linie sprake van structurele misstanden, zo laat de Europese anti-corruptiewaakhond GRECO jaar in, jaar uit weten. Volgens haar zijn Nederlandse politici streng voor hun burgers (cf. de toeslagenaffaire) maar hebben zij (te) weinig regels voor zichzelf opgesteld.

Grijs gebied

Het begrip ‘integriteit’ als bestuurlijk ijkpunt vindt dertig jaar geleden zijn oorsprong in een toespraak van de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken, Ien Dales (PvdA) tijdens het VNG-jaarcongres in 1992. Sindsdien is het niet meer weg te denken uit wetten, partijprogramma’s, artikelen, rapporten en onderzoeken enz. terwijl een vastomlijnde definitie nog altijd niet voorhanden is. Het is blijkbaar een containerbegrip waar iedereen op verschillende posities in telkens wisselende contexten de eigen interpretatie aan kan, en soms, moet geven. Dat heeft grote voordelen omdat het de discussie in iedere situatie stimuleert en een helder beeld van het begrip kan worden aangescherpt. Nadeel is het risico dat onvergelijkbare grootheden naast elkaar in één overkoepelend begrip worden ondergebracht waarbij de vraag rijst of de ene overtreding niet laakbaarder is dan de andere. Zo hanteert de PII 2021 als criteria dat het gekozen of betaalde politici op alle bestuurlijke niveaus betreft. Het gaat om het overtreden van geldende morele waarden, normen en regels en om affaires die de publiciteit hebben gehaald. Een dergelijke ruime interpretatie doet wel de vraag rijzen of het soortelijk gewicht van een minister die in besloten kring geen afstand houdt of een coronaregels overtredende lijsttrekker even zwaar moet tellen als de constatering dat er bij de CDA-schandalen in Limburg vele malen blijk gegeven is van de schijn van belangenverstrengeling, waarbij grote belangen in het geding waren.

Job de Haan, nieuwsredacteur Integriteit.nl

Een docente, werkzaam binnen de sector HBO, stond een zieke studente toe om thuis een herkansing te maken, terwijl dit anderen niet was toegestaan. Een tweede incident betrof de waardering met een 10 van één examenonderdeel van een student, nadat de docente ervan op de hoogte was gesteld dat deze student van een andere docent voor een ander examenonderdeel een vijf had gekregen. Het cijfer 10 zorgde voor een voldoende eindresultaat.

Toen de werkgever over deze incidenten werd geïnformeerd, schorste hij de docente en werd een onderzoek gestart. De verdenking luidde dat de docente bepaalde studenten had bevoordeeld: de eigen studenten ontvingen namelijk hoge cijfers (2 x 10, 1 x 9, 1 x 7) en studenten die niet onder haar supervisie stonden, kregen van de docente lage cijfers (6 x 4).

Een aantal studenten die onvoldoende waren beoordeeld verklaarden ten overstaan van de werkgever dat ten minste twee studenten waren bevoordeeld (de beide studenten die hiervóór zijn genoemd). De aldus verkregen informatie was voor de werkgever reden om de docente op staande voet te ontslaan. Over haar vertrek communiceerde de werkgever dat sprake was van ‘een schorsing vanwege serieuze verdenkingen’ en, ‘dat een diepgaand onderzoek de verdenkingen had bevestigd’. De communicatie met de studenten en de docente gebeurde met name in het Engels.

Tot zover de feiten. Dat de incidenten vragen oproepen mag geen verbazing wekken. Het was dan ook zonder meer verstandig van de werkgever om een onderzoek te starten. Een onderzoek dient natuurlijk wel deugdelijk te zijn. Ik verwijs hier naar een eerdere bijdrage van Esther van Gaal waarin zij een lans heeft gebroken voor het uitvoeren van een zorgvuldig feitenonderzoek. Het uitgevoerde onderzoek in deze zaak was evenmin deugdelijk: zo is de docente niet gehoord en is slechts een beperkt aantal studenten in het onderzoek betrokken, namelijk alleen diegenen die een onvoldoende hadden behaald. Ook is een vergelijking van werkstukken met hoge en lage cijfers achterwege gebleven. Verder beheerste niet iedereen de Engelse taal even goed. Door (ver)taalproblemen is dan ook verwarring ontstaan over enkele feiten.

De kantonrechter die over het ontslag op staande voet om een oordeel werd gevraagd, heeft dit ontslag vernietigd. Wel ontbond hij de arbeidsovereenkomst wegens een inmiddels duurzaam verstoorde arbeidsrelatie en veroordeelde hij de werkgever tot betaling van, onder meer, een billijke vergoeding.

Bij het Hof klaagde de werkgever vervolgens dat het ontslag op staande voet onterecht was vernietigd en hij vorderde dat de docente alle reeds betaalde vergoedingen (inclusief achterstallig salaris) moest terugbetalen. Het Hof overweegt echter heel expliciet dat de werkgever ernstig verwijtbaar heeft gehandeld door het uitvoeren van een ondeugdelijk onderzoek. Ook heeft de werkgever de reputatie van de docente onnodig en onherstelbaar beschadigd door op onjuiste wijze over haar vertrek te communiceren. Dit levert voor de werkgever een aanzienlijke kostenpost op. Het Hof bevestigt namelijk de veroordeling door de kantonrechter van de werkgever tot betaling van achterstallig salaris, inclusief wettelijke verhoging, van de transitievergoeding, en van de billijke vergoeding ad € 75.000,-.

Deze uitspraak leert dat ook van onderwijswerkgevers een zorgvuldig uitgevoerd (feiten)onderzoek wordt verlangd. Haastige spoed is immers zelden goed. Beter is het om bij een vermoeden van een integriteitsschending eerst met Capra Advocaten contact op te nemen. De aan Capra verbonden advocaten beschikken over een grote mate van ervaring met het uitvoeren van feitenonderzoeken en met het verlenen van bijstand aan werkgevers. Als dergelijke onderzoeken zorgvuldig en volgens de in acht te nemen regels worden uitgevoerd, verkleint dat in aanzienlijke mate de kans op ‘ongelukken’ zoals hier beschreven.

Paula Berends-Schellens

Dit artikel verscheen eerder op de website van Capra Advocaten

Terwijl de ’tangverlossing’ van een nieuw kabinet alle media aandacht voor zich opeiste, zette de demissionaire regering op de valreep van 2021 een voorzichtige eerste stap op de weg naar een serieuze aanscherping van de integriteit rond oud-bewindslieden en lobbyen.

De verantwoordelijke minister Kajsa Ollongren (D66) stuurde drie voorstellen naar de Tweede Kamer, nadat de Kamer recent zelf ook al twee inperkingen voor lobbyisten afdwong. Dat levert bij elkaar het volgende pakket op:

1. Het bestaande, boterzachte lobbyverbod wordt per direct uitgebreid. Bewindspersonen mochten al twee jaar niet lobbyen bij hun eigen ministerie. Straks mag dat ook niet meer bij beleidsterreinen en ministeries waar hij of zij ‘actieve bemoeienis had’.
2. Een zogeheten ‘draaideurverbod’ moet gaan vastleggen dat oud-bewindspersonen twee jaar lang geen werk mogen verrichten ten behoeve van het ministerie dat zij vertegenwoordigden.
3. Er komt een ‘afkoelperiode’ van twee jaar, waarin bewindslieden vervolgfuncties moeten voorleggen aan een onafhankelijke commissie, die deze functies als ‘ontoelaatbaar’ kan beoordelen.
4. Oud-Tweede Kamerleden die vaak lobbyist werden, beschikken over een Rijkspas, waardoor zij toegang hebben tot alle ruimtes en gangen van het Kamergebouw. Die pas verdwijnt voor hen waarmee zij qua bewegingsbeperking op één lijn worden gesteld met andere lobbyisten.
5. Er komt een lobbyregister, waarin de contacten van bewindspersonen en de ambtelijke top met lobbyisten worden bijgehouden.

Waarom nu?

De aanleiding voor dit alles is tweeërlei. Afgelopen zomer maakte minister van Infrastructuur Cora van Nieuwenhuizen (VVD) de overstap naar de lobbyclub voor de Nederlandse energiesector. Kort daarvoor trokken ook staatssecretarissen Stientje van Veldhoven (D66) – van Milieu naar het World Resources Institute – en Menno Snel (D66) – van Financiën naar de olie- en gaslobby – de aandacht met hun nieuwe banen. Dit zette de omstreden lobbypraktijk van oud-politici weer op de agenda.
Maar deze discutabele carrièrestappen vonden ook plaats tegen de achtergrond van een al veel langer slepende discussie op Europees niveau. Daarin speelt Greco, dat is het Europese anticorruptieorgaan, een centrale, kritische rol. Het gemak en het gebrek aan transparantie waarmee lobbyisten zich door de Haagse wandelgangen kunnen begeven, was deze organisatie al langer een doorn in het oog. Daar kwam nog bij dat de Volkskrant eerder dit jaar, in samenwerking met de ‘Open State Foundation’, becijferde dat politici steeds vaker lobbyist worden. Vijf jaar geleden bleek dat een kwart van hen na hun Kamerwerk lobbyist werd en dat nu inmiddels 44% van hen is overgestapt naar het bedrijfsleven. En als klap op de vuurpijl bleek in het voorjaar van 2021 dat zelfs het bestaande en volstrekt ontoereikende lobbyverbod per abuis en geruisloos was ingetrokken.

Hoogste tijd

Hoe ambitieus de laatste voorstellen tot aanscherping van integriteitsregels en transparantie over lobbyen mogen zijn, er is voor Nederland bepaald geen reden om zich op de borst te kloppen. Wij bevinden ons daarmee in de internationale achterhoede. Dat blijkt uit een in mei verschenen onderzoek waarin de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) de wet- en regelgeving rond het lobbyen in 41 landen vergelijkt. De titel luidt: ‘Lobbying in the 21st century’ en is een vervolg op een reeks aanbevelingen rond het lobbyen, dat de Oeso in 2010 uitbracht. Landen als Chili, Slovenië, Litouwen, Peru en Estland lopen in tal van opzichten met hun regelgeving over lobbyen vóór op Nederland. Tsjechië, Costa Rica, Slowakije en Letland behoren tot de landen waar gewerkt wordt aan wetgeving om het lobbyen te reguleren. Ook de ons omringende West-Europese landen hebben zorgvuldiger vastgelegd waaraan lobbyisten, politici en ambtenaren, zich in hun onderlinge contacten moeten houden. Allemaal om via betere regelgeving ertoe te kunnen bijdragen dat de toegang van lobbyisten tot de beslissende macht meer in evenwicht komt. Maar, zo stelt het rapport, het bewustzijn hierover is nogal ongelijk verdeeld over de wereld. Neem bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk. Daar moeten lobbyisten vier keer per jaar (!) melden wie hun klanten zijn en moeten ze ook uitgebreid financieel rekenschap afleggen. In de Verenigde Staten moeten alle lobbycontacten worden verantwoord. In een aantal landen in de Europese Unie kent men vergelijkbare regelgeving waarbij een gedragscode geldt die de omgang met lobbyisten reguleert. Nederland kende tot voor kort dergelijke afspraken niet; noch voor bewindspersonen, noch voor parlementariërs noch voor (top)ambtenaren.

Beter laat dan nooit?

Die vraag werd in het hoofdredactioneel commentaar van de Volkskrant bevestigend beantwoord, maar vanuit de al eerder genoemde ‘Open State Foundation’ klinken heel wat kritischer woorden. Bij monde van directeur Serv Wiemers luidt de klacht “dat de maatregelen tekort schieten en niet leiden tot een nieuwe, open bestuursstructuur. Nederland gaat hiermee de voorhoede van integere landen echt niet halen”. Volgens Wiemers stelt de minister expliciet dat het ‘lobbyverbod’ geen verbod is op het aanvaarden van een bepaalde vervolgfunctie: ‘Een gewezen bewindspersoon mag dus wel in dienst treden van een lobbyorganisatie.’ Met andere woorden: Cora van Nieuwenhuizen mag nog steeds overstappen naar Energie-Nederland – als ze maar niet over de vloer komt bij de ministeries van Infrastructuur of Economische Zaken en Klimaat. Advies: verbied gewoon een beroep als lobbyist op het eigen of dichtstbijzijnde beleidsterrein.

Dan is er het verbod dat gewezen bewindspersonen niet door hun voormalige ministerie mogen worden ingehuurd voor betaalde, commerciële opdrachten; een goede zaak, aldus Wiemers. Echter, ze mogen wel plaatsnemen in adviescommissies of -colleges en kunnen daarvoor dus gewoon betaald worden. Advies: niet inhuren, zeker, ook niet als adviseur. Volgens de brief van Ollongren kan de secretaris-generaal op het departement ontheffing van het lobbyverbod verlenen en kan een onafhankelijke commissie hem of haar hierover adviseren. Hiermee staat de topambtenaar bòven dat adviescollege. Advies van Wiemers: geef alleen het adviescollege de macht om ontheffingen van het lobbyverbod te verlenen.

Het lobbyverbod is een regel die gericht is aan ambtenaren, niet aan ex-bewindspersonen, want de minister stelt in haar brief dat een verbod voor oud-bewindspersonen wettelijk niet zou kunnen. Maar de praktijk leert dat ook de leden van de Europese Commissie na hun ambtsperiode gehouden zijn aan dergelijke bepalingen. Mocht het inderdaad op gespannen voet staan met de wet, dan is het advies van Wiemers: leg een lobbyverbod reeds vast bij de aanstelling van nieuwe bewindspersonen.
Ten slotte de voorgestelde afkoelingsperiode. In Ierland is dit jaar die periode wettelijk aangescherpt en riskeren ex-politici bij schending van het lobbyverbod een boete. Niet om (ex-)ministers te pesten, maar om aan te geven dat deze maatregel niet vrijblijvend is. Advies: maak de lobbyregels ook in Nederland hard, aldus Wiemers.

Het aantreden van een nieuw kabinet zou op het gebied van lobbyregelingen een keerpunt moeten zijn in het besef dat de tijd van boterzachte richtlijnen voorbij is. Ook hier is het tijd om te werken aan een transparantere bestuurscultuur. Rutte III heeft in de winter van 2021 een stapje in de goede richting gezet, maar ook in de politiek geldt: één zwaluw maakt nog geen zomer.

Job de Haan, nieuwsredacteur Integriteit.nl

Op 7 juni 2021 werd een uitspraak gepubliceerd van de kantonrechter over een ontbindingsverzoek van de gemeente Rotterdam. Het ging om iemand die in het geniep geld had aangenomen van een aannemer en daardoor het vertrouwen van zijn werkgever was kwijtgeraakt, met als gevolg dat de gemeente van hem af wilde.

De zaak trok mijn aandacht omdat de gemeente Rotterdam in het recente verleden een aantal keren het nieuws heeft gehaald met grote corruptiezaken, waarin is gebleken dat de gemeente door medewerkers voor veel geld werd beduveld. Mede naar aanleiding daarvan zijn de toch al strikte integriteitsregels in Rotterdam aangescherpt, terwijl met degenen die zich aan een schending van die regels bezondigden, streng werd afgerekend. Een aantal van die zaken heb ik als voorzitter van de bezwarencommissie langs zien komen. Vandaar mijn interesse hoe de gemeente het er in deze zaak bij de kantonrechter heeft afgebracht. Welnu, dat valt niet mee.

De feiten

Een uitvoerder (van publieke werken, wat precies staat niet in de uitspraak) bij de gemeente fungeert als tussenschakel tussen overheid en bedrijfsleven. Hij is verantwoordelijk voor de controle op opdrachten van aannemers. Uit een grootschalig onderzoek van de Rijksrecherche komt naar voren dat deze uitvoerder tussen 2014 en 2018 geld heeft ontvangen van één of meer opdrachtnemers van de gemeente, terwijl er aanwijzingen zijn dat facturen zijn opgehoogd met bedragen die deels ook voor deze uitvoerder bestemd waren. Dat leidt tot een intern onderzoek, waarin betrokkene erkent twee keer contant in een enveloppe te hebben ontvangen van een relatie van de gemeente, zonder dat aan zijn werkgever te hebben gemeld. Volgens de uitvoerder was dat geld bestemd voor een voetbalreis waarbij hij een gezamenlijke vriend zou meenemen en met het geld van de aannemer zou vrijhouden. Het onderzoeksrapport van de interne onderzoekseenheid van de gemeente vermeldt dat niet kan worden vastgesteld dat de uitvoerder hier zelf voordeel van heeft gehad, maar wel dat hij niet transparant is geweest over het feit dat hij tot twee keer toe geld heeft ontvangen van een aannemer.

Het ontbindingsverzoek

De gemeente vraagt de kantonrechter de arbeidsovereenkomst met deze uitvoerder te ontbinden, primair vanwege verwijtbaar handelen. Hij had onder geen beding een geldbedrag mogen aannemen van een relatie die hem later nodig had voor onder meer het goedkeuren van productieverantwoordingsstaten, ook omdat hij op de hoogte was van het geldende integriteitsbeleid. Hij heeft zich gerealiseerd dat hij heeft gehandeld op een manier die niet door de beugel kon maar daar desondanks geen melding van gemaakt bij zijn leidinggevende. Dat handelen is zodanig verwijtbaar dat het moet leiden tot een beëindiging van de arbeidsovereenkomst zonder toekenning van een transitievergoeding. Voor het geval die grond niet zou houden heeft de gemeente daar nog aan toegevoegd dat betrokkene door zijn gedrag het in hem te stellen vertrouwen onherstelbaar heeft geschaad. In de derde plaats heeft de gemeente het verwijtbaar handelen en de verstoorde arbeidsverhouding samen ten grondslag gelegd aan het verzoek de arbeidsovereenkomst te ontbinden. Vanwege het verwijtbare gedrag van de uitvoerder vindt de gemeente dat herplaatsing van deze uitvoerder niet in de rede ligt en dat hij moet worden veroordeeld in de kosten van de ontbindingsprocedure.

Verwijtbaar handelen?

De kantonrechter stelt bij haar beoordeling voorop dat de gemeente aanvankelijke vermoedens van betrokkenheid van deze ambtenaar bij grootschalige fraude niet bevestigd heeft gezien. De gemeente heeft ook niet betwist of zelfs maar ter discussie gesteld dat de uitvoerder zelf geen voordeel heeft genoten van de twee contante giften. Voor de kantonrechter blijft dan over dat de uitvoerder onwenselijk gedrag heeft vertoond en transparanter had moeten zijn over het aannemen van geld, maar dat het er voor moet worden gehouden dat hij een misstap heeft begaan door het geld van zijn zakenrelatie in ontvangst te nemen. Die misstap vindt de kantonrechter gelet op de omstandigheden van het geval niet ernstig genoeg om een ontbinding wegens verwijtbaar handelen te rechtvaardigen. Daarbij neemt zij met name in aanmerking dat dit op geen enkele wijze te maken heeft gehad met omkoping van de uitvoerder, hij er zelf geen voordeel van heeft gehad en kennelijk goede bedoelingen had in die zin dat hij een vriend heeft willen helpen.

Verstoorde verhouding?

Volgens de kantonrechter is geenszins gebleken van een ernstige en duurzame verstoring van de arbeidsverhouding tussen partijen. Zij overweegt dat de gemeente niets heeft ondernomen om de ontstane vertrouwensbreuk te herstellen en vindt niet dat de uitvoerder het vertrouwen van de gemeente definitief onwaardig is geworden, ook omdat hij inzicht heeft getoond in het onjuiste van zijn handelen. De feiten dateren van vier jaar geleden en het ontbindingsverzoek stoelt niet op feiten of omstandigheden van na die periode. Ook de door de gemeente subsidiair aangevoerde grond voor ontbinding treft daarom geen doel.

Cumulatie van omstandigheden?

De gemeente heeft de meer subsidiaire ontbindingsgrond gebaseerd op de stelling dat de uitvoerder een integriteitsschending heeft begaan met tot gevolg dat het vertrouwen in hem verloren is gegaan. Die stelling deelt -gezien het voorgaande niet heel verrassend- in het lot van de eerste twee: de kantonrechter vindt de handelingen die de uitvoerder worden verweten in onderlinge samenhang bezien met het verlies van vertrouwen niet zo ernstig dat daar de consequentie van een ontbinding aan kan worden verbonden. Volgens de kantonrechter zou een minder vergaande maatregel zoals een officiële waarschuwing meer passend zijn geweest, ook gezien het feit dat de uitvoerder al twintig jaar bij de gemeente in dienst was. Zij wijst het ontbindingsverzoek daarom af en veroordeelt de gemeente in de kosten van de procedure.

Commentaar

De vraag die zich bij lezing van deze uitspraak opdringt is hoe de Centrale Raad van Beroep het handelen van deze ambtenaar zou hebben gekwalificeerd. Zou ook de Raad dit zien als een faux pas, zoals de kantonrechter? Ik denk van niet. Uit de vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep komt namelijk naar voren dat een ambtenaar die fungeert als schakel tussen overheid en bedrijfsleven, volstrekt zuiver op de graat moet zijn, kwetsbaar als hij is voor beïnvloeding door zakelijke relaties die via hem naar de gunst van de gemeente proberen te dingen. Je twee keer een enveloppe met honderden euro’s in contanten te laten toestoppen, stiekem, is per definitie fout, ongeacht welke nobele bestemming je voor dat geld in gedachten hebt.

Bij lezing van de uitspraak valt mij op dat de gemeente misschien iets heeft laten liggen door niet te betwisten dat de ambtenaar zelf geen enkel voordeel heeft gehad van de giften. Als ik de in de uitspraak aangehaalde verklaring bezie die deze ambtenaar heeft afgelegd, dan lijkt het erop dat hij heeft erkend het geld van de aannemer te hebben gebruikt voor de reis, dat wil zeggen ook de zijne, en niet alleen voor het vrijhouden van de gezamenlijke vriend. Als dat juist is heeft betrokkene wel degelijk zelf voordeel genoten van deze gift. Om hoeveel geld het precies ging lijkt niet vast te staan, wat het ook niet heel aannemelijk maakt dat de ambtenaar heeft kunnen bewijzen waar hij het geld precies aan heeft besteed. Dat de uitvoerder onomstotelijk bewijs heeft geleverd van het feit dat hij geen cent voor zichzelf heeft gebruikt, is in elk geval niet uit de uitspraak af te leiden. In dat kader is het ook merkwaardig dat de kantonrechter oordeelt dat in deze zaak niet van omkoping zou zijn gebleken; het lijkt erop dat de kantonrechter hier het ontbreken van aanwijzingen voor concrete tegenprestaties die de ambtenaar in ruil voor de gift heeft geleverd, aangrijpt als reden om dat andere element dat hoort bij omkoping, het aannemen van een gift, als het ware te relativeren. Voor de Centrale Raad van Beroep is dat laatste echter helemaal niet bepalend. Het gaat erom dat de ambtenaar ervoor moet waken zich in een kwetsbare positie te begeven door in het verborgene een dubieuze transactie aan te gaan met een partij die zaken doet met de gemeente. Hij moet immers beseffen dat die aannemer iets voor een bewezen dienst terug zou kunnen vragen. Door iets te doen wat de werkgever waarschijnlijk niet goedkeurt, en dat stil te houden, word je chantabel voor degenen die daar wel weet van hebben.

In de jurisprudentie zijn talloze voorbeelden te vinden van zaken waarin dergelijk gedrag ernstig genoeg wordt bevonden voor een strafontslag, ook als dat maar één of twee keer gebeurt. Voor de bestuursrechter doet het over het algemeen niet af aan de ernst van de zaak als de ambtenaar in kwestie verder een onbesmet blazoen heeft, zelfs niet als hij kan bogen op een dienstverband van twintig jaar. Zeker als de werkgever ook nog eens een streng integriteitsbeleid voert moet je als ambtenaar in zo’n functie eenvoudigweg beter weten, helemaal als je die al jaren uitoefent.

Uit de uitspraak maak ik op dat er in deze zaak op zijn minst twijfel mogelijk is over de nobele bedoelingen die de ambtenaar hier zei te hebben. Volstrekt onduidelijk blijft namelijk waarom hij het geld voor de vriend contant heeft laten uitbetalen, in plaats van (bijvoorbeeld) via de bank, met een heldere omschrijving van de bestemming. Ik maak mij sterk dat de Centrale Raad van Beroep daarom aan die veronderstelde nobele intenties van de ambtenaar geen doorslaggevende betekenis zou hebben toegekend.

De tweede vraag die opkomt is of een ambtenaar in een functie als die van deze uitvoerder zich tegenwoordig meer kan permitteren dan voor de Wnra. Ook die vraag verdient in mijn visie een ontkennend antwoord. De eisen die aan zo’n functionaris moeten worden gesteld zijn dezelfde. De waarde (of zo men wil: het belang) van een integer ambtenarenkorps kan moeilijk worden overschat, zoals ook blijkt uit het feit dat de wetgever de norm van goed ambtenaarschap heeft laten bestaan naast de norm van goed werknemerschap, door deze expliciet te verankeren in de vernieuwde Ambtenarenwet. De consequentie van een overtreding van een kernwaarde van goed ambtenaarschap als hier aan de orde zou dus geen andere moeten zijn dan onder het klassieke ambtenarenrecht. Ik maak mij dan ook sterk dat de gemeente er goed aan doet dit oordeel van de kantonrechter voor te leggen aan het gerechtshof.

Wat de uitspraak ons niettemin kan leren is dat het nu meer dan voorheen aankomt op het stellen (en handhaven) van hele duidelijke grenzen. De overheidswerkgever doet er verstandig aan in een gedragscode of een ander document heel nadrukkelijk tot uitdrukking te brengen waar de overtreding van ambtelijke kernwaarden toe zal leiden: beëindiging van het dienstverband. Zero tolerance, met andere woorden, zeker als het gaat om het aannemen van gunsten en verstrengeling van belangen. Wie een goed doel wil steunen kan dat doen zonder zich door een zakenrelatie van de gemeente in het geheim contant geld te laten toestoppen. In mijn woordenboek heet dat geen altruïsme, maar ernstig verwijtbaar handelen.

Vincent van Cruijningen

Dit artikel verscheen eerder op de website van Capra Advocaten

Het CDA zou de champagneflessen ontkurken als het bij de Tweede Kamerverkiezingen op 17 maart erin zou slagen de VVD als grootste partij te verslaan, maar voorlopig is het slechts gelukt op de PI-index 2020. Dat staat voor Politieke Integriteitsindex, waarop sinds 2013 jaarlijks de schandalen worden bijgehouden waar politici bij betrokken waren.

Vanaf het begin stond de VVD vast op de eerste plaats, maar dit keer noteert het CDA over het afgelopen jaar met tien affaires de meeste integriteitsproblemen. Overigens waren traditioneel de lokale partijen bij elkaar opgeteld de virtuele winnaar met elf schendingen. De VVD “zakte” met drie affaires zelfs naar een gedeelde derde plaats achter het veel kleinere Forum voor Democratie (FvD) met toch vier schendingen. De PI-Index telde in totaal 44 integriteitsaffaires wat redelijk spoort met het gemiddelde dat jaarlijks wordt gemeten. Maar voor wie opgelucht ademhaalt en concludeert dat dit toch alleszins meevalt, dient vermeld te worden dat bij twee affaires tientallen politici betrokken waren: het onvermeld laten van nevenfuncties en het overtreden van een nieuwe gedragscode.

Gevoelige coronaregels

Meest opvallende schending was de rel rond het huwelijk van Ferd Grapperhaus, minister van Justitie, die daar zelf geen anderhalve meter afstand hield en dus “zijn” eigen coronaregels overtrad. Extra pijnlijk was dat hij feestende mensen eerder nog “aso’s” had genoemd. In deze affaire kwamen drie belangrijke trends samen: opmerkelijk veel problemen voor het CDA, de dubbele moraal die veel politici voor zichzelf hanteren en de worsteling met de Covid-19 regels. Het verkeerde voorbeeld van dat laatste gaf koning Willem-Alexander die met het gezin naar zijn Griekse villa vloog en zich na veel ophef gedwongen zag het volk op tv hierover zijn excuses aan te bieden. Acht politici belanden op de Index voor soortgelijke vergrijpen, zoals minister van Defensie Ank Bijleveld die in opspraak kwam door kerkbezoek, een wethouder in Nunspeet deed op zijn huwelijk een ‘Grapperhausje’ en de burgemeester van Waalre werd zingend in een café betrapt, dicht op de andere bezoekers.

Dubbele moraal

Zo bikkelhard als de overheid kan zijn voor zijn eigen burgers – zie de toeslagenaffaire kinderopvang – zo mild zijn zij voor zichzelf. Decennialang heeft de Tweede Kamer zich verzet tegen een eigen gedragscode.

Dit terwijl cruciale beroepen als notarissen, accountants en advocaten wettelijk verplicht zijn om hun branche ‘schoon’ te houden. Honderdduizenden financiële dienstverleners moeten jaarlijks verdachte transacties melden, maar de Nederlandse politiek pretendeerde altijd te keurig te zijn om zichzelf zo de maat te nemen. Dat leverde de gênante situatie op dat de GRECO, de Europese anticorruptie waakhond,

hierover Nederland jaar in, jaar uit op de vingers tikte. Inmiddels is er een gedragscode, maar het probleem is en blijft dat de Kamer nooit een goed inhoudelijk debat heeft gevoerd over integriteit en over wat nu precies wel en niet mag.

Onderzoeksjournalistiek

Omdat het zelfreinigend vermogen van de politiek nog altijd in het embryonale stadium verkeert, worden de schandalen van buitenaf bekend gemaakt. Zo onthulde onderzoeksplatform Follow The Money afgelopen oktober dat de penningmeester van Forum voor Democratie, Olaf Ephraïm, een vermogen verdiende met frauduleuze transacties in aandelen. De Groene Amsterdammer meldde in september dat Markuszower, Tweede Kamerlid voor de PVV, directeur is bij een adviesclub die btw terugvordert voor bedrijven, waarmee hij minstens duizend euro per maand verdient. Een andere directiefunctie gaf hij, in strijd met de regels, niet op in het Kamerregister. Zembla bracht in november naar buiten dat maar liefst 21 Kamerleden een nevenfunctie niet hadden gemeld en dat 8 Kamerleden niet hadden opgegeven wat ze ermee verdienden. De aangenomen gedragscode schrijft voor dat parlementariërs vooral goed registreren en een college van integriteit kijkt dan of dit ook gebeurt en kan een sanctie opleggen. Dat klinkt prachtig maar… het komt alleen in actie bij klachten. Wim Voermans, hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden, noemt de handhaving dan ook ‘een lachertje’ omdat er niet actief wordt gecontroleerd of de opgaven kloppen. Zo geeft SGP’er Roelof Bisschop niet op hoeveel hij krijgt als toezichthouder bij de Christelijke Hogeschool Ede, terwijl dit volgens de statuten van de school 8400 euro is. Ook bij de adviesbureaus van CDA’ers Michel Rog en Martijn van Helvert staat ‘geen opgave’ bij de inkomsten.

Landelijke peiling

Tegelijk met het uitbrengen van de PI-Index stelde EenVandaag aan ruim 27.000 leden van haar Opiniepanel de vraag welke partijen het meest en het minst zuiver zijn. Dan neemt de VVD weer haar vertrouwde koppositie in met 42 procent van de stemmers dat haar de minst integere partij vindt. Een kwart van de stemmers wijst FvD aan, vooral vanwege het gedrag van partijleider Thierry Baudet. Bij de partijen die het meest van onbesproken gedrag zijn, scoren de kleine christelijke partijen, ChristenUnie (17%) en SGP (12%). Opmerkelijke uitkomst is nog dat waar de meeste ondervraagden zeggen integriteit als ‘heel belangrijk’ te beschouwen bij het uitbrengen van hun stem, dat niet geldt voor VVD-kiezers. Slechts eenderde kent daar veel waarde aan toe en 13 procent van hen hecht zelfs weinig tot geen waarde aan integere politici.

Incident of beterschap?

De VVD is dus niet meer de partij met de meeste affaires en ook valt op dat er vorig jaar geen prominente, landelijk actieve VVD’ers in opspraak kwamen. Na de grote schandalen rond VVD’ers als Jos van Rey, Ton Hooijmaijers, en Henry Keizer heeft de partij meer werk gemaakt van integriteitsbeleid. Of dat de oorzaak is voor het geringe aantal affaires en of die daling structureel is of een toevallige dip, is nog niet te zeggen. Er moet er in VVD-kringen vooral niet te vroeg gejuicht worden. Uit eerder genoemd onderzoek van Zembla kwam naar voren dat van de 28 politici die nevenfuncties of inkomsten hadden verzwegen er liefst 10 van de VVD waren. Eén zwaluw maakt nog geen zomer.

Job de Haan, nieuwsredacteur Integriteit.nl

Op 31 augustus 2020 is bij de Tweede Kamer het wetsvoorstel Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur ingediend. Doel van dit wetsvoorstel is de integriteit in het decentraal bestuur te bevorderen en de aanpak van aanhoudende bestuurlijke problemen verder te ondersteunen.

Memorie van Toelichting

In de hierbij behorende Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35546, nr. 3) wordt benadrukt dat een goed functionerend en integer openbaar bestuur een belangrijke bijdrage levert aan het vertrouwen van mensen in de politiek. Voorop staat dat politieke ambtsdragers primair zelf verantwoordelijk zijn voor het agenderen, bewaken en borgen van integriteit. Niettemin zijn ook in de organieke wetten diverse bepalingen opgenomen die tot doel hebben de zuiverheid in de persoonlijke en bestuurlijke verhoudingen te waarborgen.

Dit wetsvoorstel vult die waarborgen op onderdelen aan. Het gaat daarbij om het voorzien in een verplichte Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) voor bestuurders en om verduidelijking van de bepalingen die betrekking hebben op belangenverstrengeling. Ook worden de bepalingen verbeterd die betrekking hebben op het opleggen en opheffen van geheimhouding op informatie. Verder wordt een extra bevoegdheid toegekend aan de commissaris van de Koning als rijksorgaan in geval van integriteitskwesties dan wel bestuurlijke problemen in gemeenten en wordt een voorziening in de Kieswet getroffen op het gebied van lijstuitputting. Daarmee strekt dit wetsvoorstel ertoe de integriteit in het decentraal bestuur te bevorderen en de aanpak van aanhoudende bestuurlijke problemen verder te ondersteunen.

De Memorie vervolgt dat besturen niet altijd zonder conflicten gaat. Die conflicten kunnen zich op diverse niveaus afspelen: in de raad, in het college, tussen de raad en het college, tussen het college of de raad en de burgemeester, enzovoorts. Gemeenten hebben daarbij zelf een aantal knoppen om aan te draaien. De raad kan een wethouder ontslaan om politieke redenen (artikel 49 Gemeentewet), bijvoorbeeld vanwege zijn aandeel in een bestuurlijk conflict, een integriteitsschending of in het geval van verdenking van enig strafbaar feit. De burgemeester kan bij bestuurlijke problemen vanuit zijn positie met gezag optreden om partijen bij elkaar te brengen. Meer specifiek kan hij de bestuurlijke integriteit van de gemeente bevorderen (artikel 170, tweede lid, Gemeentewet). Bij verdenking van een strafbaar feit, zoals schending van de geheimhouding, dreigen met geweld of corruptie kan aangifte worden gedaan. De commissaris van de Koning heeft als rijksorgaan een wettelijke taak om te adviseren en te bemiddelen bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen in een gemeente of als de bestuurlijke integriteit in het geding is (artikel 182, eerste lid, onder c Provinciewet).

Bevordering van de bestuurlijke integriteit staat hoog op de politieke agenda. In de bestuurspraktijk bestaat al langere tijd de behoefte aan nieuwe mogelijkheden om bestuurlijke problemen en integriteitskwesties het hoofd te bieden en het bij de tijd brengen van de bestaande bepalingen. Dit wetsvoorstel voorziet daarin.

Inhoud van het wetsvoorstel

1) De VOG voor wethouders
Dit wetsvoorstel maakt van het overleggen van een VOG een benoembaarheidsvereiste, in aanvulling op de vereisten voor het wethouderschap zoals die thans in de wet zijn geregeld (artikel 36a jo. artikel 10 en artikel 36b Gemeentewet). Het is aan de raad, als orgaan dat de wethouders benoemt, om aan die vereisten te toetsen. De VOG moet dus voorafgaand aan de benoeming door de kandidaat-wethouder aan de raad overgelegd worden. Gevolg is dat het niet kunnen overleggen van een VOG betekent dat betrokkene niet tot wethouder kan worden benoemd. Daarmee verdwijnt het huidige vrijblijvende karakter van het aanvragen van een VOG.

2) Versterking positie commissaris van de Koning
Voorgesteld wordt om het de commissaris van de Koning door middel van een wijziging van artikel 182 Provinciewet mogelijk te maken alle vergaderingen van het gemeentebestuur bij te wonen en alle documenten in te zien waarvan naar zijn redelijk oordeel voor het vervullen van zijn specifieke taak kennisneming nodig is. Deze zogenaamde bestuurlijke toegangsbevoegdheid geeft de commissaris van de Koning een concreet handvat voor het invullen van zijn reeds bestaande taak ten aanzien van gemeentelijke integriteitskwesties en bestuurlijke problemen.

3) De bepalingen inzake belangenverstrengeling
Volksvertegenwoordigers – met uitzondering van de leden van de Tweede Kamer – doen hun werk in deeltijd. Dit betekent dat zij naast het zijn van volksvertegenwoordiger andere werkzaamheden of activiteiten uitoefenen en die ervaring mee kunnen brengen in de (politieke) besluitvorming over de begroting en in het maken van regels. De grens ligt echter bij het beïnvloeden van besluitvorming ten behoeve van individuele belangen. In dat verband is het aangewezen om bepalingen inzake belangenverstrengeling van volksvertegenwoordigers en bestuurders op decentraal niveau te verduidelijken. Dit betreft de bepalingen inzake stemonthouding, onverenigbare betrekkingen en verboden handelingen.

4) Herverdeling van zetels bij lijstuitputting
Wanneer raadsleden om redenen van hardnekkige bestuurlijke conflicten hun zetels niet meer innemen, verhoudt dit zich moeizaam tot de eis van de wetgever dat een gemeenteraad van een bepaalde omvang moet zijn gelet op het aantal inwoners (artikel 8 Gemeentewet). De Kieswet bepaalt dat indien raadsleden hun zetel niet innemen en daarvan afstand doen, de volgende kandidaten op dezelfde lijst de zetel innemen. Nemen ook deze personen de zetel niet in, dan stelt het Centraal Stembureau vast dat er geen personen van de betreffende lijst beschikbaar zijn; in dat geval kunnen de vrijgekomen plaatsen over de andere partijen worden verdeeld. De regering stelt voor de mogelijkheid van herverdeling bij lijstuitputting uit te breiden tot gemeenteraden met een omvang van minder dan 19 zetels (maximaal 20.000 inwoners). Zo wordt geborgd dat er altijd een gemeenteraad is van de omvang die minimaal benodigd is om al haar taken te vervullen.

5) Geheimhouding
Bij integriteit en goed bestuur speelt het omgaan met informatie een belangrijke rol. In die informatiestroom is openbaarheid het uitgangspunt. Voor gevallen waarin gemeentelijke organen wel informatie willen uitwisselen, maar openbaarheid van die informatie niet aan de orde is, bestaat de mogelijkheid tot het verstrekken van informatie onder de verplichting tot geheimhouding. Dit is geregeld in de artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet. In de gemeentelijke praktijk bestaat veel onduidelijkheid over deze regeling.

In het wetsvoorstel is gekozen voor een opzet waarbij niet langer per gemeentelijk bestuursorgaan apart in de wet wordt beschreven wat de bevoegdheden zijn. In plaats daarvan wordt er één centraal (maar beknopt) geheimhoudingshoofdstuk voorgesteld. Verder wordt mondelinge informatie in een besloten vergadering duidelijker onderscheiden van schriftelijke informatie waarop een verplichting tot geheimhouding rust. Ook wordt voorgesteld om wettelijk te regelen dat wanneer een commissie waarin raadsleden zitting hebben geheime informatie verkrijgt, de gemeenteraad daarover altijd óók de beschikking heeft. Voor de burgemeester wordt de bevoegdheid om geheimhouding op informatie te kunnen leggen, geëxpliciteerd.

Tot slot komt de mogelijkheid om individuele raadsleden onder geheimhouding te informeren, te vervallen. Met het vervallen van deze mogelijkheid wordt het uitgangspunt van gelijkheid in de informatiepositie tussen raadsleden benadrukt. Die gelijkheid komt in het inlichtingenrecht specifiek tot uitdrukking: indien één lid verzoekt om informatie, wordt deze aan alle leden ter beschikking wordt gesteld. Differentiatie in de informatiepositie is wat de regering betreft slechts mogelijk met betrekking tot die raadsleden die de verplichting tot geheimhouding schenden. Om die reden stelt de regering voor om de raad de mogelijkheid te bieden om te besluiten dat een lid dat de geheimhouding schendt, voor de duur van maximaal drie maanden geen geheime informatie verstrekt krijgt. Een dergelijk raadsbesluit staat los van de beoordeling van de strafwaardigheid van schending van de geheimhouding in de zin van artikel 272 Wetboek van Strafrecht.

Tweede tranche

Het onderhavige wetsvoorstel betreft een eerste tranche aan wetgeving. De tweede tranche omvat (1) de wettelijke verankering van een risicoanalyse integriteit voor kandidaat-wethouders; (2) de benoemingsprocedure van de commissaris van de Koning; (3) uitbreiding van de gronden om uit het kiesrecht te worden ontzet en het verbod om een bestuurlijke functie te bekleden, als bijkomende strafrechtelijke veroordeling. Het is de bedoeling dat zowel het onderhavige wetsvoorstel als de in voorbereiding zijnde tweede tranche voor de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022 in werking zijn getreden.

Esther van Gaal

Dit artikel verscheen eerder op de website van Capra Advocaten