Wetsvoorstel Wet bevorderen integriteit en functioneren bestuur

Op 31 augustus 2020 is bij de Tweede Kamer het wetsvoorstel Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur ingediend. Doel van dit wetsvoorstel is de integriteit in het decentraal bestuur te bevorderen en de aanpak van aanhoudende bestuurlijke problemen verder te ondersteunen.

Memorie van Toelichting

In de hierbij behorende Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35546, nr. 3) wordt benadrukt dat een goed functionerend en integer openbaar bestuur een belangrijke bijdrage levert aan het vertrouwen van mensen in de politiek. Voorop staat dat politieke ambtsdragers primair zelf verantwoordelijk zijn voor het agenderen, bewaken en borgen van integriteit. Niettemin zijn ook in de organieke wetten diverse bepalingen opgenomen die tot doel hebben de zuiverheid in de persoonlijke en bestuurlijke verhoudingen te waarborgen.

Dit wetsvoorstel vult die waarborgen op onderdelen aan. Het gaat daarbij om het voorzien in een verplichte Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) voor bestuurders en om verduidelijking van de bepalingen die betrekking hebben op belangenverstrengeling. Ook worden de bepalingen verbeterd die betrekking hebben op het opleggen en opheffen van geheimhouding op informatie. Verder wordt een extra bevoegdheid toegekend aan de commissaris van de Koning als rijksorgaan in geval van integriteitskwesties dan wel bestuurlijke problemen in gemeenten en wordt een voorziening in de Kieswet getroffen op het gebied van lijstuitputting. Daarmee strekt dit wetsvoorstel ertoe de integriteit in het decentraal bestuur te bevorderen en de aanpak van aanhoudende bestuurlijke problemen verder te ondersteunen.

De Memorie vervolgt dat besturen niet altijd zonder conflicten gaat. Die conflicten kunnen zich op diverse niveaus afspelen: in de raad, in het college, tussen de raad en het college, tussen het college of de raad en de burgemeester, enzovoorts. Gemeenten hebben daarbij zelf een aantal knoppen om aan te draaien. De raad kan een wethouder ontslaan om politieke redenen (artikel 49 Gemeentewet), bijvoorbeeld vanwege zijn aandeel in een bestuurlijk conflict, een integriteitsschending of in het geval van verdenking van enig strafbaar feit. De burgemeester kan bij bestuurlijke problemen vanuit zijn positie met gezag optreden om partijen bij elkaar te brengen. Meer specifiek kan hij de bestuurlijke integriteit van de gemeente bevorderen (artikel 170, tweede lid, Gemeentewet). Bij verdenking van een strafbaar feit, zoals schending van de geheimhouding, dreigen met geweld of corruptie kan aangifte worden gedaan. De commissaris van de Koning heeft als rijksorgaan een wettelijke taak om te adviseren en te bemiddelen bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen in een gemeente of als de bestuurlijke integriteit in het geding is (artikel 182, eerste lid, onder c Provinciewet).

Bevordering van de bestuurlijke integriteit staat hoog op de politieke agenda. In de bestuurspraktijk bestaat al langere tijd de behoefte aan nieuwe mogelijkheden om bestuurlijke problemen en integriteitskwesties het hoofd te bieden en het bij de tijd brengen van de bestaande bepalingen. Dit wetsvoorstel voorziet daarin.

Inhoud van het wetsvoorstel

1) De VOG voor wethouders
Dit wetsvoorstel maakt van het overleggen van een VOG een benoembaarheidsvereiste, in aanvulling op de vereisten voor het wethouderschap zoals die thans in de wet zijn geregeld (artikel 36a jo. artikel 10 en artikel 36b Gemeentewet). Het is aan de raad, als orgaan dat de wethouders benoemt, om aan die vereisten te toetsen. De VOG moet dus voorafgaand aan de benoeming door de kandidaat-wethouder aan de raad overgelegd worden. Gevolg is dat het niet kunnen overleggen van een VOG betekent dat betrokkene niet tot wethouder kan worden benoemd. Daarmee verdwijnt het huidige vrijblijvende karakter van het aanvragen van een VOG.

2) Versterking positie commissaris van de Koning
Voorgesteld wordt om het de commissaris van de Koning door middel van een wijziging van artikel 182 Provinciewet mogelijk te maken alle vergaderingen van het gemeentebestuur bij te wonen en alle documenten in te zien waarvan naar zijn redelijk oordeel voor het vervullen van zijn specifieke taak kennisneming nodig is. Deze zogenaamde bestuurlijke toegangsbevoegdheid geeft de commissaris van de Koning een concreet handvat voor het invullen van zijn reeds bestaande taak ten aanzien van gemeentelijke integriteitskwesties en bestuurlijke problemen.

3) De bepalingen inzake belangenverstrengeling
Volksvertegenwoordigers – met uitzondering van de leden van de Tweede Kamer – doen hun werk in deeltijd. Dit betekent dat zij naast het zijn van volksvertegenwoordiger andere werkzaamheden of activiteiten uitoefenen en die ervaring mee kunnen brengen in de (politieke) besluitvorming over de begroting en in het maken van regels. De grens ligt echter bij het beïnvloeden van besluitvorming ten behoeve van individuele belangen. In dat verband is het aangewezen om bepalingen inzake belangenverstrengeling van volksvertegenwoordigers en bestuurders op decentraal niveau te verduidelijken. Dit betreft de bepalingen inzake stemonthouding, onverenigbare betrekkingen en verboden handelingen.

4) Herverdeling van zetels bij lijstuitputting
Wanneer raadsleden om redenen van hardnekkige bestuurlijke conflicten hun zetels niet meer innemen, verhoudt dit zich moeizaam tot de eis van de wetgever dat een gemeenteraad van een bepaalde omvang moet zijn gelet op het aantal inwoners (artikel 8 Gemeentewet). De Kieswet bepaalt dat indien raadsleden hun zetel niet innemen en daarvan afstand doen, de volgende kandidaten op dezelfde lijst de zetel innemen. Nemen ook deze personen de zetel niet in, dan stelt het Centraal Stembureau vast dat er geen personen van de betreffende lijst beschikbaar zijn; in dat geval kunnen de vrijgekomen plaatsen over de andere partijen worden verdeeld. De regering stelt voor de mogelijkheid van herverdeling bij lijstuitputting uit te breiden tot gemeenteraden met een omvang van minder dan 19 zetels (maximaal 20.000 inwoners). Zo wordt geborgd dat er altijd een gemeenteraad is van de omvang die minimaal benodigd is om al haar taken te vervullen.

5) Geheimhouding
Bij integriteit en goed bestuur speelt het omgaan met informatie een belangrijke rol. In die informatiestroom is openbaarheid het uitgangspunt. Voor gevallen waarin gemeentelijke organen wel informatie willen uitwisselen, maar openbaarheid van die informatie niet aan de orde is, bestaat de mogelijkheid tot het verstrekken van informatie onder de verplichting tot geheimhouding. Dit is geregeld in de artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet. In de gemeentelijke praktijk bestaat veel onduidelijkheid over deze regeling.

In het wetsvoorstel is gekozen voor een opzet waarbij niet langer per gemeentelijk bestuursorgaan apart in de wet wordt beschreven wat de bevoegdheden zijn. In plaats daarvan wordt er één centraal (maar beknopt) geheimhoudingshoofdstuk voorgesteld. Verder wordt mondelinge informatie in een besloten vergadering duidelijker onderscheiden van schriftelijke informatie waarop een verplichting tot geheimhouding rust. Ook wordt voorgesteld om wettelijk te regelen dat wanneer een commissie waarin raadsleden zitting hebben geheime informatie verkrijgt, de gemeenteraad daarover altijd óók de beschikking heeft. Voor de burgemeester wordt de bevoegdheid om geheimhouding op informatie te kunnen leggen, geëxpliciteerd.

Tot slot komt de mogelijkheid om individuele raadsleden onder geheimhouding te informeren, te vervallen. Met het vervallen van deze mogelijkheid wordt het uitgangspunt van gelijkheid in de informatiepositie tussen raadsleden benadrukt. Die gelijkheid komt in het inlichtingenrecht specifiek tot uitdrukking: indien één lid verzoekt om informatie, wordt deze aan alle leden ter beschikking wordt gesteld. Differentiatie in de informatiepositie is wat de regering betreft slechts mogelijk met betrekking tot die raadsleden die de verplichting tot geheimhouding schenden. Om die reden stelt de regering voor om de raad de mogelijkheid te bieden om te besluiten dat een lid dat de geheimhouding schendt, voor de duur van maximaal drie maanden geen geheime informatie verstrekt krijgt. Een dergelijk raadsbesluit staat los van de beoordeling van de strafwaardigheid van schending van de geheimhouding in de zin van artikel 272 Wetboek van Strafrecht.

Tweede tranche

Het onderhavige wetsvoorstel betreft een eerste tranche aan wetgeving. De tweede tranche omvat (1) de wettelijke verankering van een risicoanalyse integriteit voor kandidaat-wethouders; (2) de benoemingsprocedure van de commissaris van de Koning; (3) uitbreiding van de gronden om uit het kiesrecht te worden ontzet en het verbod om een bestuurlijke functie te bekleden, als bijkomende strafrechtelijke veroordeling. Het is de bedoeling dat zowel het onderhavige wetsvoorstel als de in voorbereiding zijnde tweede tranche voor de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022 in werking zijn getreden.

Esther van Gaal

Dit artikel verscheen eerder op de website van Capra Advocaten